民初南北统一至北洋军阀政权结束，这一时期的政府经济政策，表现出扶植与奖励的导向，又具有控制与聚敛的实质。它对于中国早期经济发展，特别是其所谓“黄金时代”的形成，有着不容忽视的密切关系。对它的背景与起步的分析，则是由源及流地探讨该政策多重矛盾及其内外关系的必要环节。
    中国资本主义经济在甲午战后所获初步发展，应是民初经济政策形成背景中的首要因素。新生的资产阶级在其初步发展与崛起的过程中，必然引发特定的政策需求。如果说晚清政府维新变法的尝试和清末力图挽回颓局的“新政”，开始从正面反映甲午战后新经济因素发展和新的阶级力量兴起对政策改变的需求，那么，清末政策由放松而退缩以至终结的迅速嬗变，则不但呈现出旧政策滞后于需求的局限，而且从反面表明了需求本身的增长与旺盛。清王朝因“铁路国有”的失策所引发的辛亥革命风潮而终遭覆灭。此时，甲午战后期望设厂自救、挽回利权的广大民族工商业者，回顾“数十年之经历，可为艰苦备尝”，“幸胜之日少而败绩之日多”，（注：1907年上海总商会《申报》光绪三十三年八月七日。）无疑陷入了失望愤懑和动荡不安之中。资产阶级革命派领导的辛亥革命与民国的建立，则为他们政策需求的实现提供了新的契机。始于清末盛于民初的实业救国热潮，对此作了充分的展示，而南京临时政府的经济政策措施，又是其集中的体现。
    一
    武昌起义爆发后，一向主张人尽其才、地尽其利、物尽其用、货畅其流的孙中山，回国途中由巴黎致电国民军政府，指出“此后社会当以工商实业为竞点，为新中国开一新局面。”（注：《民立报》1911年11月17日；《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第547页。）他在就任临时大总统时宣言：“中华民国缔造之始……建设之事，更不容缓。”（注：《临时政府公报》第1号。）他命令外交总长伍廷芳对外发布公电，历数满清政府“阻国内商务之发展，妨殖产工业之繁兴”，“不知奖护实业之过”。（注：《申报》1912年1月7日。）他多次批示“亟当振兴实业，改良商货，方于国计民生有所裨益。”（注：《临时政府公报》第27号。）由实业部电饬各省都督速行设立实业司，“实业为民国将来生存命脉，今虽兵战未息，不能不切实经营，已成者当竭力保存，未成者宜先事筹划。”（注：《临时政府公报》第8号。）这些思想代表了新政府干预经济运行，规范经济行为的政策总方针，指导着一系列有利于振兴实业、发展经济的政策措施的出台和实施。
    经过激烈的政治斗争而制定和颁布的中华民国《临时约法》，第一次以近代国家宪法的形式，宣告中华民国是一个领土完整、主权独立、统一的多民族国家；国家主权属于国民全体，人民一律平等，享有人身、言论、著作、出版、集会、结社等各项自由和权利，特别是“人民有保有财产及营业之自由”。因此，它不但极大地激发了国民的爱国心和民族自豪感，而且切实地破除了他们从事社会政治经济活动的桎梏，为资本主义经济活动提供了根本的法律保障。在振兴实业、发展经济以救亡建国这个问题上，资产阶级革命派、改良派等各政治派别和团体具有最大程度的一致性，比较能够达成共识，使之成为全社会的关心焦点和带有普遍性的社会潮流。
    成立于1912年初的“中华民国工业建设会”，在它最早登录于《临时政府公报》（第12号）上的“旨趣书”中，清楚地反映了历史的巨变赋予有志之士的高涨热情和热切期望：“往者，忧世之士亦尝鼓吹工业主义，以挽救时艰，而无效也，则以专制之政毒未除，障害我工业之发达，为绝对的关系，明达者当自知之。今兹共和政体成立，喁喁望治之民，可共此运会，建设我新社会，以竞胜争存。”甚至急切地宣布“所谓产业革命，今也其时矣！”在这种情形之下，“群知非实业不足以立国，于是有志于实业者项背相望。”（注：《中华实业界》第1期。）很快在全国范围内掀起了实业救国与建国的热潮。
    实业热潮的活动主要包括三个方面。第一、演讲、撰文和办刊宣传。孙中山不再任临时大总统后，依然与黄兴、宋教仁等同盟会骨干及革命党人一起，从事促进实业的各种活动，仅民国元年就身兼全国铁路督办、中华民国铁道协会会长、上海中华实业联合会会长、中华实业银行名誉总董、永年保险公司董事长等职事。他在中华实业联合会发表演讲，“余观列强致富之源，在于实业。今共和新成，兴实业实为救贫之药剂，为当今莫要之政策。”（注：《孙中山全集》第2卷，中华书局1982年版，第340页。）同会的上海都督陈其美也表示“工商之发达必须鼓吹实业”。（注：《申报》1912年4月18日本埠新闻。）由日本避难归来的改良派巨头梁启超，也在北京总商会的欢迎会上表示，“在今日尤为一国存亡之所关者，则莫如经济之战争。”（注：《梁任公先生演说集》第1辑，第37页。）前立宪派东南地方领袖张謇在安徽实业协会演说时强调：“今欲巩固民国，非振兴农工商各项实业不可。”（注：《民立报》1912年9月27日。）1912年至1915年，新创办的实业报刊如《中华实业界》等达50种以上，分布于全国18个省区，而且一些原有的报刊如《东方杂志》、《大公报》等也增设了大量实业文论与报道的栏目内容，都成为广泛宣传实业救国与建国思想，唤起民众的相关意识与积极性，普及实业知识、通报实业状况，推进实业界联合，探讨并敦促政府厉行实业政策的舆论阵地。
    第二、组织各种实业团体。民初实业团体的崛起同政治团体的涌现一样犹如雨后春笋。据不完全统计，仅民国元年成立的实业团体即达40多个。其发起旨趣虽各异其词，但正如中国实业共济会所述：“集合五大民族，共筹振兴实业，开拓国家之富源，发展民族之经济”（注：《大公报》1912年5月21日。）乃是它们共同的宗旨。其中持续时间较长并影响较大的有：中华民国工业建设会、拓殖协会、中国实业会、中华实业团、中国实业共济会、民生团、华侨同仁民生实业会、经济协会、西北实业会、安徽实业会、黑龙江省实业总会、苏州实业协会、镇江实业会等。从全国性的总分会制，到各区域、省市的地方性集合方式，从实业总汇到行业另组，不仅遍及全国22个省区，且有较强的专业性质。尤其是海外华侨实业联合组织及上海神州女界协济社、中华民生实进会等女子团体，更显示出宽阔的地域性和广泛的群众性。这些团体召集同志、齐心合力，虚实兼顾、常年不懈，是继文论演讲之后更为持久、有规模和具实效的活动形式。
    第三、创办各种企业。孙中山、黄兴等革命党人，除在上海创设中国铁路总公司，以示对实业之母的交通特别重视，创办中华实业银行，“为振兴实业之总机关”外，（注：沈云荪：《中华实业银行始末》，《近代史资料》1957年第6期。）还先后致力于集资创办国民银行、中华汽船公司、湖南五金矿业股份公司、富国矿业股份公司等企业。这些领风气之先的举动得到了积极的响应。首先是多数的实业社团，如民生团和中华实业团，都致力于“开设各种实业公司”以“振兴百端实业”（注：《民生团发端辞》、《中华实业团篇章》，见汪敬虞编《中国近代工业史资料》第二辑下，中华书局1962年版，第863页。），继而在实业热潮舆论宣传和社团组织的影响下，兴办实业很快成为更为广泛的社会性的行动。据统计，民国元年和二年全国新办企业分别多达2001家和1249家，（注：陈真、姚洛编：《中国近代工业史资料》第一辑，北京三联书店1957年版，第10页。）尽管其中有些工厂是旋生旋灭，但也有许多因战事而停顿的企业纷纷重新开业。此外，中国资产阶级在热潮中还极力提倡实业教育，兴办工商实业学校，作为传播知识、培育人才的基地。为实业发展争取市场的提倡国货的宣传和鼓动，又使得“提倡国货、挽回利权之说，洋洋溢溢万口同声”。（注：《中华实业界》第11期。）实业救国与建国热潮中的这些文化、政治与经济活动，产生了相当大的社会与经济效应。