这样，在政治上，袁世凯拉拢和笼络资产阶级的做法，使这一政治力量名义上具有了参政、议政和行政的权利，从而结合成为确具“合诸界一炉而冶”面貌的民初政府。历届内阁中农林、工商（农商、农工、实业）、交通、财政、教育、司法等与资产阶级利益攸关的部门，均有兼具多重身份的资产阶级代表人物任职；在经济上，北洋政权的统治者不能也不是完全排斥近代实业的发展，而该政权下所组合的民初政府，则含有发展资本主义的愿望和要求。
    袁世凯上任之始发布命令：“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业。”（注：《申报》1912年4月18日，大总统命令。）继而在参议院开院演说中表示，“共和成立，尤以振兴实业为第一要事。故分设农林、工商诸部，俾可以分门办事，以鼓励各项实业之进行。并可由部拨款补助商民，及设立学校培养人材等类。”矿律“亦拟重修，并将编订完善之商律。”（注：《申报》1912年5月1日要闻一。）民国元年9月25日，由孙、黄、袁三人会谈拟定的八条《内政大纲》公布。其中第四、五、七条宣布：开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工业，以厚民生；提倡奖助国民实业，先着手于农林工商；迅速整理财政。（注：凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生士诒年谱》民国元年九月二十五日，1940年版。）这是一次权力交接和政策传递的仪式。它表明窃取革命果实的袁世凯，在对待新经济成分的方针政策上，依然打出了资产阶级革命派所树立的旗号。
    民初与经济政策密切相关的政府部门，有农商（农林、工商；农工、实业）、财政、交通等部。实业方面先后共5个部。其中要员除去一些北洋系军阀及旧式政客外，相当一部分是接受新式教育、参加反清革命并曾供职于临时政府的人，（注：历任总、次长学历及经历背景，可参阅刘寿林编：《辛亥以后十七年职官年表》，中华书局1966年版，第149-194页。）大体上均应属于资产阶级各阶层的范畴。资产阶级参与政府的情况是显而易见的，而尤以经济政策制定关键阶段的袁世凯政府时期最为突出。当时这些部门的主要执掌者有张謇、周学熙和梁士诒等人。这些资产阶级人物组阁，应是其参政的最为集中和典型的例子，如民初第一任的陆征祥“同盟会中心内阁”和民国二年熊希龄的“第一流人才内阁”。此外，负责各类法规编制的民国法制局，“其所调用人员，均系东西洋留学生”，（注：《申报》1912年5月1日要闻一。）共11人；各省政府实业司中也有一些新派人物任职。这些参政的资产阶级人物，由于其显赫的出身和不凡的经历，加上民初政策制定中个人色彩浓重的行政程序，成为所谓“政策精英”，是民初经济政策形成中的骨干力量。其中，张謇的个人作用异常突出。
    综上所述，民国初年的实业救国与建国热潮中所体现的发展资本主义的强烈呼声与政策需求，南京临时政府经济政策的先行与示范效应，北洋政权经济基础的变化及其统治之下出现的准联合政府，以及参与组成政府的资产阶级代表人物在政策形成过程中所担当的重要角色，这些方方面面的因素，构成了民初经济政策形成的综合社会背景。必须指出，民初由经济到政治的二元化趋向必然对作为政治与经济联结点的经济政策，产生相应的、双重性的影响。
    四
    民国元年11月1日，工商部召集各省代表百余人，连同各部代表及来宾百余人，在北京召开首届全国工商会议。会期原定一个月，后又展延五日。这是经过充分酝酿和准备的政府与全国工商实业界的一次盛会。工商总长刘揆一在开幕时演说“选择基本产业”、“划定保育期间”和“解决资本问题”三大政策。确定丝、茶、磁[瓷]、煤、铁、纺织等原有及新兴产业为“吾国之基本产业，切实提倡，全力注之”；“拟于简易之事业，以普及全国为要义，繁重之事业，则以政府经营为提倡”，以此作为仿效日本在矿业上“由政府新法采冶，及有赢利，仍归诸民”的保育办法；对于资本问题，“拟于腹地则斟酌利用外资，于边地则实行门户开放”。在预定计划、妥定条文的基础上和不妨害主权的前提下，利用外资发展本国经济。总之，“凡所以调查研究提倡保护之计者，思虑所及不敢不勉”。（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第2-4页。）这是会议开幕之际政府实业政策的主导方针。
    会议的主要内容，是讨论工商部百余件预备议案和代表自备的大量议案。据民国二年工商部出版的《工商会议报告录》，会议共有议决案31件，参考案17件，否决及未决案分别为9件和17件。由于讨论时议案多分类归并，因此数量上与民间所报道者出入较大。（注：民间报道见《申报》1913年1月6日来件。）政府提案基本上得以议决，会后经整理发表的部长开幕演说概括了其主要内容，即“三大政策”下一系列具体的，处于筹备实施中的举措，有如下各项：“对于工业，则设工业试验所，以资技术之考镜；设模范工场，以期制造之改良；普及手工业，以维贫民之生计；提倡工业工场，减少生产之费用；裁撤内地厘金，以轻其运输之成本；初助输出品工场，以厚其经营之财力。对于商业，则设工商访问局以资指导；设出口货检查局，以验良窳；整理商会，修订商法及各种单行法规，以除商业之障碍而施实力之保护。对于矿业，则编订矿法实力维持；对于勘矿则设地质调查所，对于采矿则设矿山监督署；对于冶矿则设中央制炼厂。”其它如“兴业银行、劝业银行之组织，度量衡制度之划一，全国及地方博览会之筹划，领事及驻外商务员报告之改良，整顿关税，修改商约”等，（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第3-4页。）也都体现了提倡保护的政策宗旨。
    议案中为数居多而份量更重的，则出自确具代表性的工商代表。他们在会上既总结了以往办实业的经验得失，更进而对政府提出了多方面的政策要求。第一、迅速制定各种经济法规。“请速订商法案”将“请速定商律以救时弊”、“请速订商法公司律以资保护而图振兴”、“请速定商政严订商律以维内外贸易”三案合而为一。代表们一致认为，“商法、公司律一日不定，则商人一日无所适从”，“拟请工商部咨司法部，参酌中外工商习惯，速订商律、公司律，颁布施行以资遵守。俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”。（注：《工商会议报告录》，参考案，第91、87页。）
    第二、改变垄断政策，许民自由经营，并尽保护提倡之责。“奖励出口茶叶公司实行茶叶保育政策案”，合并审查“组织茶叶总公司”和“实行茶叶保育政策”两议案，前者主张由政府出面“组织全国统一之茶叶公司”，以利茶叶出口和改良工艺；后者也提出国内官收和国外官卖。两案受到代表们的群起反对，其理由首先是他们认为“组织茶叶总公司办法，是官商合办性质”，而前此中国官商合办事业弊窦百出，因此该公司“不应含有官营业性质，如作官营业办去，无有不失败者”，“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实”。其次，“全国茶业全操纵于一总公司，未免垄断”，“此公司似乎脱拉斯性质，有垄断独登之意”，而“际此时代，当用保护主义，不能用垄断办法”。代表们针对茶业日衰、商人涣散及外贸亏折等迫切问题，比照前清农工商部政策的得失，认为组织团结的茶商团体是必要的，但是“须规定此为对外而设之公司，由商人自由组合，政府只能尽保护提倡之责，不能加以干预”。欲改变茶业困境，“第一不能禁止其营业自由，筹设茶叶检查所；第二当规定组合法，对于政府不必有枝枝节节之要求，只须尽其保护维持之责而已。”讨论过程，尽管原提议者一再声明原案“拟借政府之力为之提倡”，“并非垄断独登，实隐寓维持之意”，但是对于官办垄断、营业自由非常敏感的各地工商业者们，依然高度警觉并取舍分明，直截了当地要求政府作出保护资助的政策决定和具体规划。这一典型案例的审查报告和议决条文，均指出“两案一主张商办公司，请助官款，一主张国内官收，国外专卖”，结论“以为设立公司，要求政府提倡、保护、奖励、补助则可，政府专卖则不可”，且将两案合并，按代表们意见作了相应的修正。（注：《工商会议报告录》，议决案，第250-268页。）
    第三、确立特别保护法，实行补助和保息。“制铁业保护法建议案”的提议者（工商会议副议长吴鼎昌），对工商总长以丝、茶、煤油、钢、瓷等作为与国计民生密切相关的基本产业的提法，作了重要的补充。认为纺织、制铁、采矿关系国家兴亡，应是选择基本产业的关键。同时对工商总长“保护政策宜归国有或官办”的说法提出异议，认为应吸取外国经验。采用特别而积极的保护政策，“出口予以奖励，进口课以重税”，“或年予若干之补助金以维持之，或予以相当之保息以劝诱之”。此次工商会议的大量提案，突出了工业行业中民族资本的重要性，要求政府在原料进口和产品出口税征收上予以减免优遇，拨出资金予以补助或首倡，还特别针对“中国之银号票庄年息多系六厘”的利率水平，提出对具有一定规模的公司的保息方法：“每年结算时，对于股本实收全数，若无年息或年息不及六厘时，由政府补足六厘之率。”（注：《工商会议报告录》，议决案，第319-328页。）
    第四、裁免厘税，改良税则。“实行免厘加税案”由五案合并而成，即：“实行免厘增加输入税施行奢侈品消费税之计划案”、“裁撤厘金常关筹议抵补方法案”、“禁设铁路厘卡实行寓征于运以除商害案”、“请裁厘金案”、“免厘增税请并案汇议案”。厘金常关为不良税则、实业大害，应予彻底裁撤，是工商代表们痛切的共识。“非改良税则，工商业决无发达之希望”。讨论中广泛地涉及海关、常关与厘金等税则的方方面面，对于裁撤厘金后财政收入如何抵补的问题也各抒己见。此案议决，要求政府工商、财政、外交三部协作，首先裁撤厘金，增加海关输入税，施行奢侈品消费税，并逐渐开办营业税、印花税、所得税，改良并完善税则。（注：《工商会议报告录》，议决案，第329-361页。）