在近代中国资本主义企业的经营形式中，官督商办曾一度很吸引人们的注意力。那么，究竟是谁最先提出了官督商办模式，官方为什么始终对它很感兴趣？本文拟就这些问题进行探讨。
    一
    官督商办模式是李鸿章创发的，这在目前史学界似已成为定论。是不是李鸿章呢？我们不妨先来看一件奏折。呈递者是林则徐。但写这件奏折时，林则徐并不是两广总督了，而是流放赦归后在云贵总督任上。
    奏折叫《查勘矿厂情形试行开采折》（注：《林文忠公政书·云贵奏稿》，卷9。中国书店1991年版，第274-279页。），针对的是云南矿业。 “云南矿务， 自康熙四十四年归官经理”（注：《光绪朝东华录》，总2452页，总1493页，总1497-1499页，总1533页，总1611-1612页。 中华书局1958年版。）， 到林氏奏折出现的1848年，官办这种企业经营形式，已经持续了近一个半世纪。林则徐通过奏折，向道光帝建议说，云南开办矿厂，“今不妨由官督办”，而由“民间采”。所谓“官督办”，一是“选择殷实良善者，作为头人，责令招募砂丁，逐层约束”；二是官方或“亲驻厂中”，或“时往履勘”；三是地方官员“激励厂民，奋勉从事，不可任其半途而废”；四是官方对矿厂有“统辖弹治”特权，派“驻厂弹压之印委员弁”。可见这样的“官为督办”是以“官”为根本，不脱离“官”，再加进民办中对“官”有利的某些成分。所谓“民间采”，林则徐的奏折里出现有“民办、商办”两种提法，但何为“民办”，何为“商办”，并没有具体作出解释。我们从“招集商民”和采用新的经营形式“官民更何所用其疑虑乎”这些话来分析，“民办”和“商办”实质上是一回事，都指的是民间出资参与经办的官督的企业。有可能两者略有区分在，“民办”的“民”主要指绅士，“商办”的“商”主要指商人，而“官在朝，绅在乡”情况无疑已表明，绅士与商人都是属于非官的民间百姓阶层的。至于商民具体如何参与开办有官督的矿厂，奏折提到，主要应当“朋资伙办”，也就是采用合伙制。实际上，虽然云南矿业从康熙至今都“归官经理”，但“滇省跬步皆山”，矿业丰富，“小民趋利”，“矿旺则不招自来”，使得“偷挖”、“私挖”的私矿厂，此消彼出，总是存在的。当然，也有一些是拿到了官府允准的“山牌”的，但它是民办的，因而也归于私矿厂类。当时的这类私矿厂，“向系朋开，其股分多寡不一，有领头兼股者，亦有搭股分尖者，自必见有好矿，而后合伙”；而且“皆有厂规，其头人分为七长，每开一厂，则七长商议立规”。林则徐在“官督”职责里提到的“选择殷实良善者，作为头人”，指的正是这些“分为七长”的头人。
    正是林则徐在19世纪40年代末最先提出了“官督办”、“民间采”主张，也用林则徐在奏折中的用语，这自然可以归纳为官督民办或官督商办。很明显，林则徐提出的官督商办模式，其要点是把私矿厂的财产组织形式--合伙制和官府的行政权力--官权结合在一起了。
    为什么要在矿业中采用官督商办经营形式呢？
    奏折在开始就提到了：“奏上谕，前因户部奏筹备库款一折，当派宗人府、大学士、军机大臣，会同妥议具奏。兹据另议章程五条，无非就自然之利，斟酌损益，惟在该督抚等，各就地方情形，熟商妥议，立定章程具奏。”可见，是中央政府出现财政困难，就让各地疆吏效力“筹备库款”。奏折接着又说：“查新定章程五条内，如河工漕务，本为滇省所无。盐务则向有定章，并无悬引堕课，自应遵旨，无庸更易。至钱粮年清年款，各税尽收尽解，均无蒂欠。除将应造清册，饬属依限，据实造报，听候稽查，以昭划一外，计滇省所应办者，首在开采一事。”意思很明白，云南省只能在矿业方面，给中央寻求新财源。奏折在另一处又说：“独开官办，呼应虽灵，而在任久暂无常，恐交代葛藤滋甚，倘或因之亏空，参办则有所藉口，筹补则益启效尤，况地方官经管事多，安能亲驻厂中，胼胝手足，势必假手于幕丁胥役，弊窦愈多。”林则徐在这里讲得就很含蓄了。实际上他的本意是，开矿办厂需要先期投入很大一笔资金，既然财政困难，地方与中央都是一样的，官办企业要用到的官款，地方政府从什么地方能够挤出来。至于他摆出的“在任久暂无常”之弊、“经管事多”之由、“假手于幕丁胥役”之害云云，不过是从那些人们都司空见惯的事上，使话表达的能客气一些。第二个原因，奏折里说的就十分明确了：“官有督率之权，而无著赔之累。”官督商办使官方在经济上能够得到的最大便宜。矿厂盈利，官方可以通过税收聚财，如果矿厂发生亏损，甚至破产倒闭，官方没出任何资本，也就没有损失什么。经济损失都由商民承担，因为创办资本都是由商民出的。为了鼓励商民奏折又提出，官督商办的矿厂，对出资并参与经营的商民，“成则加奖，歇则不追”。而且在“成则加奖”方面，对具体参与经营的官方人员，也给予一样的荣誉。这就是，“如能采办数多”，“商给优奖，官请议叙”。
    根据林则徐对官督商办模式的阐发，应该说，它还是具有一定的可行性的。但不知什么原因，道光帝并没有表示同意。在手工工场中试行官督商办经营形式的设想落空了。当时谁也没有想到，20多年后，官督商办模式竟成了洋务企业经营形式的主流。