所谓条约关系，简单地说，是国际法主体之间以条约这一法律形式表现出来的一种国际关系。康熙年间，清政府便与俄国订立界约，但“中国很少有与他国缔结条约的观念”。①晚清时期，中国处于从传统到近代的演变之中，条约关系是近代中外关系乃至中国近代历史的枢轴，中国社会的深刻变化，国家地位的改变，与国际社会的关系等等，或体现于其中，或与此密切相关。面对这一新的大变局，自视为“天朝上国”的清王朝在外国的强力压迫之下，逐步接受西方所设定的国际秩序，初步产生并逐渐形成条约关系观念。这是一个艰难的蜕变过程，是其观念意识的一次重要转换。这种转换，折射了中外关系的深刻变革。学术界对近代中外条约，尤其是不平等条约做了大量研究，但对条约关系观念的研究尚很薄弱，缺乏从清政府层面系统考察晚清条约关系观念的研究成果。②政府是对外交往的主体，清王朝君臣的认识和态度，实际某种程度上反映了晚清政府的条约关系观念。本文以清王朝君臣为考察重点，对清政府条约关系观念的演变作一探析，以冀深入认识晚清时期中外关系的转型。
    一、从“要盟不信”到“以为信据”
    最初，清朝君臣没有条约观念和意识，考量条约关系的参照物，除天朝体制意识之外，主要是中国古代的盟誓实践。遭受一系列武力打击后，他们被迫接受强权政治下的国际关系秩序，同时从国际法角度对近代条约有了新认识。
    春秋时期盛行结盟立誓，在其发展变化过程中，曾出现两种相反的观念。一是主张讲求信义。“信”被称为“国之宝”、③“德之固”，④等等。二是认同背盟弃信。春秋盟誓的兴起，一定程度上又反映了世道风气的混乱败坏，所谓“世道交丧，盟诅滋彰”。⑤到春秋中后期，随着时局的变化，以及民智的进步和鬼神信仰的弱化，盟誓对各国的约束效力也越来越低。“背盟而克者多矣”，违背盟约而取胜的事例屡见不鲜，更助长了这一风气。“千乘之国，不信其盟”。如果说，正常订立的盟约都可违背，那么被逼订立的盟约，即“要盟”，更无遵守必要。所谓“要盟无质，神弗临也”，“明神不蠲要盟，背之，可也”。⑥孔子说，“要盟也，神不听”。⑦
    如所周知，晚清中外条约多系列强迫使清政府接受的城下之盟，相当于春秋时期被逼订立的盟约，即“要盟”。在传统国际法时代，强迫他国订立的“要盟”在西方是具有合法性规则，与中国春秋战国时期认可背盟弃信的观念迥然有别。依据一般国际法，“在各国关系上，武力的威胁和使用(战争)不是非法的”。⑧国际法鼻祖格劳秀斯(Hugo Grotius)说，“人人都要尊重誓约的神圣”，“因为誓约是以上帝的名义而立的，也因为上帝拥有强制履行义务的权威”。至于和约，根据“誓约保证的信义之神圣性”，“无论和约订立了何种条款，务当绝对遵守”。⑨美国著名国际法学家惠顿(Henry Wheaton)亦谓：“至于各国相待，有被逼立约者，犹必遵守。”“倘不遵守，则战争定无了期，必至被敌征服尽灭而后已焉。”⑩
    其时，清朝君臣不懂此类规则，当不得不接受西方强加的条约时，其据以应对的自然是中国传统的盟誓观念。他们一方面主张信守条约，如耆英根据传统的信义观，将条约视为“信守之凭”。(11)同时，又承袭古代背盟弃信的权变之术，以及“要盟”可以背之的观念。鸦片战争中，耆英等便将议和视为“暂事羁縻”的“缓兵之计”。(12)订约之后，耆英等既注重“格之以诚”，又强调“尤须驭之以术”。(13)这种权变意识在清朝君臣中非常普遍，奕经谓之“权宜办理”，(14)其后叶名琛也说是“一时权宜之计”。(15)怡良等将“驭夷”之法，归结于“不过责其恪守成约”，(16)而非自己守约。道光帝亦说，给予英人条约权利，“在当日本系一时羁縻”，“亦不过权宜之计”。(17)第二次鸦片战争中，桂良甚至提出，万不可将与英、法所签条约“作为真凭实据”，只是“假此数纸”，暂且诱彼退兵。将来若欲背盟弃信，只须将他等治罪，“即可作为废纸”。(18)咸丰帝更以“自古要盟不信”为据，认为订约“本属权宜”，(19)明确提出不必信守。
    然而，清政府的“要盟不信”虽不无合理性，却缺乏实力支撑。在列强的武力逼迫下，清政府被迫确认这些“要盟”的法律地位，承诺将其视为须遵守的法规。(20)不过，由于中国被迫订约的现实没有改变，清政府的“要盟”意识亦未因此消除。第二次鸦片战争后，清王朝仍有着抵制不平等“要盟”的意识，“中国百官多不乐意”，(21)尤其是地方官员对条约有强烈的抵触情绪。其中一些人无视条约规定，公开对办理对外交涉的恭亲王奕訢表示不满。如法国传教士文乃耳(Néel, Jean Pierre)携带盖有奕訢印章的法国文凭来贵州开州传教，署开州知州戴鹿芝将其捕拿，堂讯时大呼：“尔文凭乃法国文凭，并非清国文凭，不足据。至恭亲王乃久蓄异志，私通外洋之人，其人何足道哉！其印花又何足道哉！”遂将文乃耳及其随行教徒处死。(22)不少大吏怀着“徐图后举”之念，如署湖广总督江苏巡抚李瀚章认为，与列强订约系“时势迫之使然”，此后要筹“自强之谋”，如此“外攘之策，第可潜图”。(23)惇亲王奕誴提出，应筹画“自强”，将洋人“驱之出境”。(24)醇郡王奕譞也认为，“将来必应决裂”。现在则要“设法激励乡绅，设法激励众民”，“焚其教堂，掳其洋货，杀其洋商，沉其货船”。(25)
    至光绪年间，各重臣大吏对中外条约的“要盟”性质仍耿耿于怀，直隶总督李鸿章谓：“从前中国与英法两国立约，皆先兵戎而后玉帛，被其迫胁兼受蒙蔽。”(26)右庶子陈宝琛谓：“自道咸以来，中国为西人所侮，屡为城下之盟，所定条约挟制欺凌，大都出地球公法之外。”(27)粤督张树声等亦谓，与各国订立和约，“所定条款皆由欺诳挟制而成，盖多非理所有而束缚于势者。”(28)海关总税务司赫德(Robert Hart)分析认为，由于条约从一开始便具有强权和不平等性质，“它们不是自愿交往而是恳求交往的产物，它们被接受是在被打败后而不是在协商后，它们从中国得到的是外国人认为他们需要的而不是中国愿意让与的”，(29)因此，中外条约关系就如同一幢建筑在“偏离了垂直线”基础上的楼房，“迟早会倒塌”。(30)
    清政府与民众从不同角度抵拒着条约关系，潜蓄酝酿，至义和团运动时期联成一气。清廷在宣战上谕中谓：“三十年来，恃我国仁厚，一意拊循，彼乃益肆枭张，欺陵我国家，侵占我土地，蹂躏我民人，勒索我财物……我国赤子仇怨郁结，人人欲得而甘心，此义勇焚毁教堂屠杀教民所由来也。”朝廷“柔服远人，至矣尽矣！”然而，“彼等不知感激，反肆要挟”。“彼自称教化之国，乃无礼横行，专恃兵坚器利，自取决裂”。与其在“要盟”之下“苟且图存，贻羞万古”，孰若“大张鞑伐，一决雌雄”。(31)
    八国联军的炮火再次迫使清王朝放弃摆脱“要盟”的打算。经过这一次前所未有的创巨痛深，清政府不得不接受西方国际法体系中的条约观念。向来“痛恨一切外国人”的慈禧，(32)自认“做错了这一件事”。(33)光绪帝一再“颁自责之诏”，公开承认“罪在朕躬”。(34)对条约关系，清朝大吏们也逐渐有了更深的认识，更加重视“考究”条约和国际法。光绪三十一年(1905)，直隶总督袁世凯指出，条约居国际法之主位，东西各国法律专家，“童而习之，皓首而不辍”。而吾国“士大夫鲜所究心，其何以惩前毖后乎？”方今环球大通，“世变日亟，诘戎练武之实与讲信修睦之文，二者相为表里”。“前车已逝，来轸方遒，杜渐防微，阳开阴阖，讵复有常辙之可循”。管学大臣张百熙谓：“条约者，国与国自表其权利义务，公认之以为信据者也。”山东巡抚杨士骧谓：“今尺寸之儒，稍涉西人学说，辄执条约之文，较短量长以肆其讥议，此特事后之智耳。”“有志之士欲究明中外之势，以裨补国家者，其为术固自有在，毋徒訾议旧约为也。”他认为编纂约章，可以揭示国家近百年来的“交涉大端”、“得失之林”和“成败之迹”，而“谨而持之，以谋其便，化而裁之，以会其通，异日国运之振兴，必有赖于是者”。总之，“交涉一道，首重条约，虽一字亦不能删除，矧一款乎？”(35)上述各重臣的态度和认识，反映了条约关系观念的新变化。
    光绪三十二年，清廷降谕严辞要求守约，谓：“从来敦笃邦交，端在讲信修睦，朝廷与东西各国通商立约，开诚布公，固已情谊交孚，毫无隔阂。”强调：“团体原宜固结，而断不可有仇视外洋之心。权利固当保全，而断不可有违背条约之举。”其时，“讹言肆起，适偶有不虞之暴动”，清政府需要与列强协调一致，以应对方兴未艾的反清革命运动。在该上谕中又谓：“方今时局艰难，正赖列邦互相联络，庶几寰宇协和。”不然，“一有匪人乘机滋事，必至贻害地方”。(36)随着时局变化，清政府放弃“要盟”意识，对外态度由此前的排外转衍为惧外和媚外。革命党人谓：“满人排外之政策，一变为媚外。”(37)立宪派的《新民丛报》更大量披露，谓：“戊戌以后，庚子以前之举动，皆原于排外之目的，排外之成见也。辛丑以后，则一变而为媚外之目的，媚外之成见。”(38)据该报统计，清廷回銮后的短短一个来月，“保护外人之懿旨，不下二三十次”。(39)舆论亦认为，“今日媚外之政府，固昔时排外之政府”。(40)