三、从“未便参阅”到“奉为圭臬”
    近代意义上的条约产生于西方社会。随着近代欧洲国际法的成长，“条约成为国际法公认的一个制度，被赋予法律的拘束力”。(81)近代中外条约关系的建立，使中国开始涉入国际法领域；而对国际法的了解和态度，则是认识和应对条约关系的基本环节，又反映了清政府这一观念的变化。清政府对它的态度，逐渐从“未便参阅”的犹疑转向“不能不用”的考量，又进而主张“奉为圭臬”。
    起初，清政府关注国际法，是出于交涉的需要，试图运用其学说作为抵制外国侵略的武器。林则徐在广东禁烟之时，曾组织翻译18世纪瑞士著名国际法学家瓦特尔(Emmerich de Vattel)所著《国际法》部分内容，涉及货物禁运、属地管辖、海难救助、战争封锁等，(82)并用以处理对外事务。这一主动引入西方国际法之举，尽管所译内容仅数款，但仍具重要意义。它不仅是晚清时期国际法输入中国之始，且揭橥清政府应对新外交格局的重要趋向，可说是其条约关系观念产生的前奏。然其后一段时间，国际法又被忽略。直至中外条约关系确立之后，国际法再次受到关注。同治三年，经美驻华公使蒲安臣推荐，总理衙门资助刊印了丁韪良(William Martin)所译《万国公法》。但奕訢对此颇有疑惑，担心彼“以书尝试，要求照行”，会取代天朝体制。同时，他又认为“其中亦间有可采之处”，并“暗采该律例中之言”，使在中国海面拿捕丹麦商船的普鲁士公使“即行认错”。(83)
    《万国公法》的引入，促使清政府接受某些近代对外观念。如张斯桂序文谓：“统观地球上版图，大小不下数十国，其犹有存焉者，则恃其先王之命，载在盟府，世世守之，长享勿替，有渝此盟，神明殛之，即此《万国律例》一书耳。”董恂序文谓：“今九洲外之国林立矣，不有法以维之，其何以国？”(84)两序在一定程度上肯定国际法在各国交往中的作用，体现各国平等的观念。但序文又充斥着传统思想，如“四海会同，万国来王”之类，无疑反映了以中华为中心的天朝观念。《万国公法》所具有的近代国家观念，如尊重各国主权、各国平等往来、遵守国际公约和双边条约等原则，在当时并未引起他们的重视，更未产生以此维护己方权益的主动诉求。
    影响清政府接受国际公法的因素主要有二。其一，国际公法所揭示的西方近代交往规则，与中国传统“天朝”体制及观念大相径庭。如奕訢所说，“中国自有体制，未便参阅外国之书”，“衡以中国制度，原不尽合”。(85)曾纪泽亦谓，“中国自有成法，与西洋各国刑律不同，而睦邻绥远之道，亦未必与公法处处符合”。(86)并认为，国际法构建的国际体系不如中国的宗藩体系。(87)主持外交的“秉钧者”向西人表示，“我中国不愿入尔之公法。中西之俗，岂能强同”。(88)其二，西方列强奉行弱肉强食的强权政治，无视东方国家的应有权利，将国际法中相互尊重与主权平等的原则视若弁髦，这不能不引起时人的疑虑。列强公然将中国排斥在国际法之外，将外交视为“有武装实力的思考”，认为拘泥于国际法“去处理像中国这样一个亚洲国家，这简直是胡诌”，“对国际法中某些法规和原则有必要加以特殊的修改”。(89)正在试图脱亚入欧的日本亦步其后尘，如日驻华公使森有礼声称：“国家举事只看谁强”，“万国公法亦可不用”。(90)正惟如此，驻美公使崔国因说，强者“但以法绳人，而不以自律也”。(91)
    由于上述原因，尽管清政府肯定国际法某些原则的积极作用，却认为不足为凭，当然也不愿用它改变天朝体制。总理衙门认为，“离合向背，全以中国之强弱为转移，公法要约殊不足恃”。(92)曾纪泽看到公法在西方“保全小国附庸”，“俾皆有自立之权”，同时又认为难以真正实行。他提出，采用公法“须行之以渐，目下断不能锱铢必合者”。(93)两广总督张之洞提出“博采”公法学等西学，“申明中国律条，参以泰西公法”，编为“通商律例”。并拟“募致”洋教师来粤任教，培养人才。(94)另一方面，张之洞又批评“笃信公法”和“公法为可恃”之说，认为，“权力相等则有公法，强弱不侔，法于何有？”西方列强“奚暇与我讲公法哉？知弭兵之为笑柄，悟公法之为讏言，舍求诸己而何以哉？”(95)诸如此类的看法，揭示了传统国际法中不合理的强权因素。但某种程度上，这一因素又导致清政府长时期未能主动将自己纳入国际公法体系，在对外关系中缺乏正确有效的应对之策，难免在矛盾白热化之时走向极端。义和团运动之初，总理衙门大臣许景澄等力陈“围攻使馆，实背公法”，端郡王载漪等“斥为邪说”，在很大程度上影响西太后和清廷作出攻打使馆的荒谬决策。(96)
    随着中外交往的扩大，一些官员意识到国际法的多面性。至19世纪90年代，尤其是甲午战争后，一些人主张借助国际法体系，维护自己权益，认为国际公法存在弊端，但两害相较取其轻。薛福成指出，“各国之大小强弱，万有不齐，究赖此公法以齐之，则可以弭有形之衅。虽至弱小之国，亦得藉公法以自存”。他列举种种事实，说明“公法外所受之害，中国无不受之”。虽然列强“悍然冒不韪以凌我”，但中国当今国势衰弱，“若势有不逮，曷若以公法为依归，尚不受无穷之害”。(97)御史陈其璋奏请“与各国订明同列万国公法”，将国际公法与中外条约联系起来，认为“条约屡换，而每事吃亏，指不胜屈”，其原因在于未与各国订明“同用公法”。强调公法“持论不偏”，“乃世人之法，各国不可不服。无论何人何国，皆可恃以保护”。又将国内法与国际法予以区分，剖析抵制国际公法的各种见解，指出：外交“则悉本公法为准绳”，“我既不能屏绝外交，自不能不用公法”。主张改变传统观念，“与各国立约”，“嗣后不得视中国在公法之外，一切事件，均照公法而行”。(98)
    经过庚子事变，清政府的对外观念，尤其是对待国际法的态度，发生重要变化。其一，列强施以前所未有的暴力，迫使清政府不得不承认违反国际法的过错。它们指责中国“致罹穷凶极恶之罪，实为史册所未见，事殊悖万国公法，并与仁义教化之道均相抵牾”，压力之下，清政府表示“悔过认责”。(99)其二，列强对庚子事变及其他事例的处理，似乎某种程度上树立了“文明”形象，使清朝君臣产生相信国际法的心理。山西补用知府曹廷杰禀称，各国“听从和议，不至侵我主权、割我土地者，则以渐尚仁义，禁止残虐，赖有公法维持其间”。(100)吉林将军长顺也认为，“所幸者各国文教渐开，能以仁义之道，革去凶暴之行，不至妄肆杀戮，割地侵权”。英、美、法等强国，“莫不准情酌理，俯从公法”。(101)清廷对其“不侵我主权，不割我土地”，更是感恩戴德，“念列邦之见谅，疾愚暴之无知，事后追思，惭愤交集”。(102)他们甚至认为，由于“中国前此不讲公法，故酿成拳匪之祸”，导致八国联军入京。(103)如果早将律法公法“悉心考究”，“令诸生肆习”，“家喻户晓”，军民人等“知公法当重，无损外交。何至祯祥妖孽之不分，听民听神之不辨，酿成大患，震惊朝廷乎！”“以今日事变言之，惩前毖后，肆习公法不綦重欤？”(104)
    在这一背景下，清政府强调“公法当重”，进而对官吏提出相应要求。光绪二十七年四月，清廷降谕，嗣后编检以上各官，“应专课政治之学”，如条约公法等，“听其分门肄习”。其议论切实，确有见解者，“量予奖励”。(105)上谕表明清廷态度的重要转变，“以此为变通政治之一端，中国此后自无不合公法之事”。(106)外交、公法等还被纳入科举考试范围，光绪二十九年殿试，清廷将外交、公法等作为策试内容，制曰：“两国交涉，若者为公法，若者为私法，试为区别。”(107)
    国际公法还被抬升到儒家经典的地位。此前，不少人将西方公法与春秋时期的交往之道相比附，但意见不一。或认为前者不如后者，不是真正的公法。“《礼》与《春秋》乃真万国公法”，其内容“无事不备，无义不精”。而西方公法“斤斤聚讼”，“不审曲直”，“其词甚鄙，何堪称法”。(108)现在，国际公法则被视如儒家经典，李鸿章谓：“西人之公法即中国之义理，今之为公法家其即古之礼家乎。”“其事弥纶于性”，“条贯于经”，“常人得之以成人，国得之以立国”。其所论“享公法权利及调处免战”等事，“皆仁心为质”，可“绝列辟忿懥之源，而广生民之福”，“颇合中国礼家之言”。他提出将该书“悬之国门，推之海外”，为“以后办交涉者奉为圭臬焉”。(109)端方、孙宝琦等亦有类似看法。(110)
    随后倡议、讲习国际公法在官员中蔚然成风。曾反对“笃信公法”的张之洞认为，“欲救中国残局，惟有变西法一策”，然后可令“中国无仇视西人之心”，“各国无仇视华人之心”，“各国无仇视朝廷之心”。(111)他积极推动国际公法的普及，将湖北课吏馆易名为仕学院，聘丁韪良为公法教习，“集僚属数十人习焉”，“鄂中士夫翕然悦服”。(112)不少大吏深感国际公法，“苦无可读之书”，呼吁“宜亟译国际法书，以裨益外交”。(113)曹廷杰将《万国公法》“逐条注释”，名为《万国公法释义》，请吉林将军长顺“咨呈外务部核阅”，并“请旨饬部删定”，“颁发学堂”。(114)
    条约编纂的指导思想亦有很大变化，突破以往仅仅作为守约考量的局囿，更从国际公法的角度审视其重要性。此前，编纂条约的目的，或为“洋务之圭臬”，(115)或昭示朝廷“大信”，“以销内外之忧”。(116)光绪三十一年编撰的《约章成案汇览》，袁世凯、张百熙、杨士骧等各大吏所作序言，主要是从国际法的角度论析条约的地位和作用，其旨趣大不相同。(117)此外，传统藩属观念几经挫折发生变化，亦在强力之下被纳入国际公法范畴。学术界对此有所论及，这里不赘。
    总之，经过庚子事变，清政府一改以往犹疑不决的态度，基本认同了尚不很熟悉的国际法。这一观念的变化，既为列强巩固强权政治下的中外条约关系提供条件，又促使清政府摒弃传统驭夷之道。
    四、从“一劳永逸”到“预筹修约”
    在西方近代条约关系中，任何条约均非一成不变，可根据形势变化进行修改。(118)中外条约关系建立伊始，清政府没有修约观念，其后随着对国际法了解的深入，在不断应对列强通过条约攫取特权的过程中，逐渐产生挽回国家权益的修约思想。
    《南京条约》订立，清政府认为这是一揽子解决争端的“万年和约”。道光帝视此为“一劳永逸之计”，“从此通商，永相和好”。(119)耆英也认为，“可期一劳永逸，永杜兵端”。(120)善后条款前言亦谓，“以为万年和好之确据”。(121)在他们看来，《南京条约》及其附约已解决中英两国争端，不需与他国订约，也不需修改。故顾盛来华交涉订约，护理两广总督广东巡抚程矞采答复说：中英“构兵连年”，“故立条约以坚其信”，中美通商二百年来，“毫无不相和好之处，本属和好，何待条约？”(122)虽然最后仍与订约，却并非着眼于建立条约关系。中美《望厦条约》作了修约规定：“各口情形不一，所有贸易及海面各款不无稍有变通之处，应俟十二年后，两国派员公平酌办。”(123)但把条约视为单方面让与的清朝大吏，并不懂得这一条款的意义，更不用说通过该条款提出己方修约要求。咸丰四年(1854)，英、美公使包令(John Bowring)和麦莲(Robert Milllgan McLane)要求修约，两广总督叶名琛“颇觉秘密”，经查询始知江南定约“有十二年后，再行重订等语”。叶名琛所指系《南京条约》，其实该约并无修约条款，可见这些大吏对条约的隔膜。他很不理解定约之后，“何又复以十二年为期？”(124)其时，条约关系意识的欠缺是普遍现象。在清朝君臣眼中，条约应永久不变。咸丰帝谓：“既称万年和约，便当永远信守。”(125)桂良等谓：“前立和约，既称万年，何得妄议更张。”(126)