“静悄悄的革命”的内容首先是关于土地伦理的革命。在19世纪，美国人把土地仅仅视为一种商品，一种发财的工具。但是随着生态科学的发展，人们认识到各种土地利用是相互影响的，整个自然界是一个互相联系的整体，土地是一种稀缺的资源，而不仅仅是一种任意挥霍的商品。同时，静悄悄的革命也是一次土地利用政策的革命，增长管理政策逐渐在地方、区域和州等各个层次上实施并扩大开来，联邦政府也采取了相应的措施予以支持。弗雷德·P.博塞尔曼(Fred P.Bosselman)和戴维·L.考利斯(David L.Callies)于1971年在《静悄悄的土地利用控制革命》一文中写道：“在我们的土地管理方式上，我国正处于一场革命的进程之中。这是一次和平的革命，完全在法律的范围内进行的革命。这是一次悄然进行的革命，其支持者既包括保守人士，也包括自由主义者。这是一次没有组织的革命，没有中央领导阶层，但它仍然是一次革命。”⑩革命的手段就是新的土地利用政策和法规，这些政策和法规的形式各异，但其共同的特征就是州政府和区域机构直接介入土地利用的管理之中。
    关于增长管理的概念，杰伊·M.斯坦(Jay M.Stein)精确地概括道：尽管“增长管理规划存在各种形式，但基本都要求利用政府的规制权力，以一种综合的、理性的和经济的方式，来达到经济发展与保护和保留我们的自然的和人造的系统相平衡的目标。其理想信念就是要求政府建立和加强制度机制，以便有效地运用税收、开支和规制权力来系统地影响社区行为的空间分布”(11)。简单地说，增长管理的核心是通过政府的政策和干预，对缺乏管理的土地市场的弊端进行规范，其最终目标是通过良好的规划来保护环境和提高生活质量。
    二、地方政府的增长管理举措
    最早对无序增长做出反应的是地方政府，因为地方政府最早感受到增长所带来的压力和危害。地方政府的增长管理措施是多种多样的，最直接的一种方法是对开发活动的总量进行控制，即限制住宅供应的总数，从而限制该社区的人口增长。比如1972年佛罗里达州的博卡拉顿(Boca Raton)进行公民投票，通过了一条宪章修正案，规定了该镇的人口限额，方法是将该镇的住宅总数限制在4万套以内，包括独户住宅和多户住宅。如果平均每户人口为2.5人，那么该镇的人口上限就是10万人。当该镇达到这一人口限额时，该镇将拒绝任何住宅开发。(12)旧金山湾区的佩塔卢马(Petaluma)也对住宅的数量进行了限制，但与博卡拉顿稍有不同的是，佩塔卢马不是限定该社区住宅的总数，而是对住宅的建筑进度进行了限制，即将每年的住宅建筑限制在500套以内。(13)到20世纪70年代末，加州的其他许多城市也实施了建筑限额制度，而且这种限制还扩大到工业、商业和多户住宅的开发方面。该措施的一个变种是对增长的百分比进行限制，而不是数量。
    第二种控制增长的方法是限制用于住宅建筑的土地供应量和降低住宅建筑密度。方法之一是地方政府将潜在的可开发的土地买断用作娱乐用地或开放空间。马萨诸塞州的林肯镇就采取了这种政策，该镇购买了800英亩的土地用于开放空间。这种方法最适合于那些财力雄厚的地方政府，科罗拉多州的阿斯彭(Aspen)采取各种财政手段购买土地。加州的帕洛阿尔托(Palo Alto)等社区的顾问认为，购买土地比在它们开发后提供服务设施更划算(14)。方法之二是直接利用政府的规划权力，减少住宅建筑用地，降低住宅建筑密度。实行这一政策最著名的地方政府是加州海边一个5万人的城镇圣克鲁斯(Santa Cruz)。1975年，该镇制定了一个新的住房政策，对住宅的密度、式样和地点都做出了详细的规定。1978年，该镇又通过了一个更加严格的增长控制议案，它包括两个主要内容：其一是将某些原规划中的住宅用地改为绿带，从而减少住宅用地的供应；其二是限制该镇每年住宅的增长率。这一计划关闭了两个城市“扩展区域”(expansion areas)，大约占地1000英亩，从此，这两个区域不能建造任何类型的住宅。此外，该镇还将大约占地500英亩的15个较小的“特殊区域”(special areas)的住宅密度降低了一半。在上述两种区域内，规划中的住宅用地总共大约减少了一半，而住宅数量大约减少了2/3。该镇只能满足原规划新增家庭1/5的住宅需求，将有5000个家庭不能在该市寻求住宅。(15)
    第三种控制增长的方法是通过控制基础设施的供应控制开发进度，这种方法被称为基础设施“同步要求”(concurrency requirement)。比如纽约州的拉马波镇(Ramapo)于1969年制订了一个为期18年的基础设施改进计划，规定只有在某项住宅开发项目预计完成之时，并在该开发区所规划的基础设施也恰好完成的情况下，才允许项目的开发，从而能够为该居民区提供适当的服务；或者是，如果该开发项目完成之时，市政基础设施不能预期完成，但开发商自己同意提供相关的基础设施，也可以进行开发。1972年，纽约上诉法院在一次判决中维护了该镇对开发进度进行控制的增长管理法规。加州的马林县(Marin County)在1970年代初期举行公民投票，拒绝发行公债扩大供水设施，虽然该县需要新的供水设施，但担心更多的服务会吸引更多的新居民。1973年，加州圣何塞的一项公民提案规定，如果开发区没有足够的学校教育设施，而建筑商自己又不能提供这些设施，那么就不允许住宅项目的开发。(16)马里兰州的蒙哥马利县实施了类似的增长管理措施，1973年，该县议会制定了“充足公共服务设施法令”(APFO)，要求开发项目必须同时跟进相关的基础设施，否则不能进行开发。1986年又通过了一个修正案，明确了县政府在确定充足的基础设施方面的职责，这些基础设施主要包括交通、公共学校、给排水设施、警察、消防和医疗卫生等。到1995年，马里兰州实施APFO的县多达18个。实施APFO的结果就是土地开发获批的难度和开支更大了，开发强度下降了，从而对开发进度进行了一定程度的控制。(17)
    第四种控制增长的办法是对城市开发的空间范围进行限制。加州的圣何塞市是实施这种增长管理方法的一个典范。从1960年代后期开始，圣何塞市居民开始反对没有限制的增长。1968年，该市的行政部门制定了一项城市开发政策，该政策将该市划分为三种服务区，即城市服务区、土地保护区和城市过渡区。城市服务区就是现在拥有基础设施和在未来5年内将要建立服务设施的区域，它拥有5年开发所需要的土地，如果5年后土地使用完毕，其边界可以扩展，但是，扩展只能在该市基础设施改进计划所允许的范围内进行。土地保护区就是当前没有服务设施，而且将来也不会提供服务设施的区域。该区域不允许进行开发活动，除非得到特别审批，而且该区域内的某些地区将永远禁止开发。城市过渡区介于前两者之间，将来可以成为城市服务区。圣何塞市的这一城市开发政策于1972年被其所在的圣克拉拉县所采纳。(18)然而，最著名的限制城市开发空间的举措，莫过于俄勒冈州波特兰大都市区的城市增长边界(UGB)，后文将详加论述。
    地方政府的增长管理措施往往是对增长的控制或排斥，把自己不想要的开发活动转移到其他社区，比如住宅开发尤其是低档住宅开发，从而把民生所需要的基础设施开支和穷人与少数族裔转移到其他社区。这种地方性的增长管理措施反而会进一步恶化大都市区的蔓延及其危害。正如某位学者所指出：“地方政策主要会影响大都市区的内部结构和发展的分布，而且，如果这一政策是由地方政府自私自利的人员制定的，它还会是低效的和不公平的。”(19)要有效地解决这些问题，至少应该在区域的范围内进行增长管理。然而，在一般情况下，区域机构不是具有实权的政治实体，其活动必须有州政府的推动和权威保障，只有州政府才具有足够的权威对地方和区域的增长管理进行宏观指导与协调。因此，州政府的增长管理政策法规才是实施有效增长管理的关键。