三、州政府和区域机构的增长管理政策
    事实上，早在20世纪70年代初期，一些有识之士就已经注意到地方性增长管理的弊端，主张由州政府承担更广泛的责任，保护自然生态系统，平衡社会需求，缓和社会冲突。增长管理由地方政府向州政府转移，是“静悄悄的革命”的重要内容之一。
    州政府的增长管理经历了两次高潮，第一次高潮出现于20世纪70年代，主要强调环境和生活质量问题。当时有6个州制定了增长管理法规，要求州、区域和地方政府采取行动，避免无序开发造成的负面影响。这6个州分别是佛蒙特州(1970)、佛罗里达州(1972)、加州(1972)、俄勒冈州(1973)、科罗拉多州(1974)、北卡罗来纳州(1974)。而夏威夷州早在1961年就制定了土地利用法规，1978年又制订了夏威夷州发展规划。(20)除了这些已经制定了增长管理政策的州以外，还有很多州开始着手制定相关的政策，到1975年，至少有21个州正在着手制定开发目标。南部的15个州组成了“南部增长政策委员会”，来制定该地区的增长管理备选方案，以规范未来几十年内的开发模式。(21)
    在这一时期，许多州还成立了州一级的和区域性的规划和管理机构，以便协调全州和区域范围内的规划活动。在联邦政府政策(比如A-95联邦援助资金，见下文)的推动之下，许多州通过了相关立法，成立了区域性的增长管理和规划机构。比如在1970-1975年间，有47个州建立了A-95区域性信息交流处，超过一半的州建立了由多个地方政府构成的次州级的区域规划机构。一般而言，由州政府的相关机构确立全州范围的发展目标和管理政策，并责成地方政府制定综合性的发展规划，然后由州和区域性规划机构来负责审核和协调地方规划，以确保地方规划与州和区域规划目标一致，从而加强了州政府和区域机构对土地利用的管理。(22)但州和区域机构的这种介入也常常在州、区域、地方政府之间产生紧张关系，所涉及的问题包括：第一，每一层政府机构的权限分配问题；第二，这些权力如何实施；第三，州政府和区域机构如何控制地方政府。(23)
    1974-1975年美国的经济衰退使城市开发压力减小，而且人们也希望通过开发活动来刺激经济活力，于是州级政府的增长管理活动势头减弱。20世纪70年代后期和80年代初期经济衰退过后，开发活动的恢复又造成了新的增长压力，于是80年代中期出现了州增长管理立法的“第二次高潮”。在第二次高潮中，制定增长管理政策的州的数量激增，出现了“增长管理热”，而且“增长管理”一词正式而明确地出现在一些州的相关立法中。佛罗里达州的增长管理法案于1984年、1985年和1986年通过，成为第二次高潮的开端，到90年代初期，俄勒冈、佛罗里达、佐治亚、新泽西、科罗拉多、加州、夏威夷、缅因、佛蒙特、罗得岛、华盛顿等州都通过了某种形式的增长管理立法。(24)而到了90年代中期，美国有19个州制定了全州范围的增长管理法规，或建立了研究团队探究开发对于开放空间和农田的影响等问题。(25)第二次增长管理高潮所关注的焦点不仅仅是环境问题和生活质量，而是几乎囊括了所有的经济、环境和社会问题，更加注重“平衡”问题，即平衡经济发展和环境保护的双重需求，并且更加注重生活质量，强调基础设施必须能够支撑开发所导致的影响，尤其是交通设施；此外，还增加了对社会问题的关注，比如满足对廉价住宅的需求问题等。(26)
    州政府的增长管理方式是多种多样的，但主要分为两大类：第一类可称为自上而下的增长管理，即州政府在增长管理规划中发挥了强有力的主导作用，州政府通过制定相关法规和规划方案，确立全州性的发展目标。地方政府制定的规划要经过州和区域有关机构的审核，从而确保其与州规划目标和政策的一致。凡是与州规划目标不一致的地方规划就不能获得批准和付诸实施，或者扣留州政府给予该地方政府的规划援助基金。在更严格的情况下，州政府会将原来下放给地方政府的规划权或称警察权(police power)收回，由州政府或区域机构代替地方政府制订发展规划。实施这种增长管理方法的主要代表是俄勒冈州和佛罗里达州；缅因、新泽西、罗得岛、华盛顿等州也在一定程度上采取这种方法。(27)
    第二类州增长管理方式可称为自下而上的增长管理，即州政府虽然也同样制定长远发展目标和增长管理法规，但它们一般只具有咨询性质，而不具有强制力。州政府的规划目标要通过地方政府实施，州政府责成地方政府制订综合性发展规划，由区域规划机构审核这些规划是否与州规划目标相一致。即使地方规划与州政府规划目标不一致，州政府也无权去阻止地方规划的实施。实施这种增长管理的州一般是一些草根民主比较发达，或公民的环保意识薄弱，而公民权意识尤其是财产权意识却十分浓厚的州，比如加州、佛蒙特和佐治亚等州。(28)
    四、州政府增长管理的案例分析
    前文指出，美国各州的增长管理方式多种多样，不一而足，从总体而言可分为自上而下和自下而上两类。本文仅以两个州为案例，来分析这两种方式的不同效果。
    俄勒冈州是典型的实施自上而下增长管理的州，而该州的波特兰大都市区的增长管理最为著名，效果最佳。1973年俄勒冈州议会通过了“俄勒冈土地利用法”，成为该州在土地利用规划和增长管理方面一个重要的里程碑。该法最重要的内容就是确立了该州的19项总体规划目标，作为州政府各机构和各地方政府的规划标准，并且规定了州和区域规划机构对地方政府规划的制定、修改和实施过程的审批和监督。最关键的是，这19项规划目标具有强制力，而不仅仅具有咨询性质，如果地方规划没有达到州政府的有关目标，该州政府有权责令其进行修改，拒绝修改或修改不善者将受到处罚。州政府的权威不仅体现在对地方规划的审批上，更体现在州政府还对其实施进行跟踪监督，从而有力地保障了州规划目标能够真正得到贯彻，这是其他许多州的增长管理措施所不能企及的。(29)