五、联邦政府对增长管理的推动作用
    总体而言，联邦政府的政策不利于增长的有效管理。与英国等欧洲国家不同，美国联邦政府从来没有制定过全国性的土地利用政策和综合发展规划，也没有全国性的土地利用规划机构来对各州和地方政府的发展规划进行规范，这也许是美国大都市区的蔓延程度远远比欧洲国家严重的原因之一。这种情况鲜明地体现在1956年联邦高速公路法的影响上。由于美国不存在全国性综合土地利用规划，因此当高速公路系统穿越美国各个大都市区时，在公路位置的选择上存在很大的随意性和盲目性，从而造成高速公路布局混乱，不能有效地服务于现有的社区和合理地引导城市增长模式。
    然而，从20世纪50年代开始，联邦政府的某些立法还是在一定程度上推动了各州、区域和地方政府的增长管理政策的制定和实施。1954年国会制定了联邦住宅法，该法第七条第701款规定，为了推动小型城市(人口在2.5万人以下)、大都市区规划团体、区域规划机构制定增长管理规划，联邦政府对这些规划活动提供援助资金，而由州政府机构负责执行。该法还规定对各州的各种规划机构的规划活动提供指导。在该法的推动之下，全国市政联盟于1955年发表了一个“州和区域示范法”，推动了各州政府的规划活动。在1960年到1968年间，积极进行规划活动的州的数量从13个增加到39个。1964年各州规划机构成立了“州规划机构联合会”。更重要的是，州的规划机构的地位大大提高，它们大多直属于州长办公室，受州长的直接领导。对州规划影响最大的是联邦援助资金的增加。在1959-1969年间，联邦援助资金从60亿美元增加到200亿美元。到1967年，这一援助囊括了399次拨款和大约162个主要的州规划项目。这些拨款的1/3直接拨给各州，1/6直接拨给地方政府，1/2则通过州政府提供给地方政府。(39)随着联邦援助的增加，各州的规划能力大大提高。
    在各项联邦政策中，对各州和地方政府增长管理活动影响最大的是联邦“管理和预算办公室”的A-5通函(Circular No.A-95)援助项目。A-95援助项目源于两项联邦立法：第一项立法是1966年的“示范城市和大都市区发展法”(Model Cities and Metropolitan Development Act)。该法第204款授权大都市区内各种公共设施的开发项目可以申请联邦援助，而每项申请书都必须得到大都市区规划机构的审批，且必须符合大都市区的综合性发展规划，大都市区审批机构的评语要与申请书一起提交给联邦拨款机构进行评估。第二项立法是1968年的“政府合作法”。该法第四条第401(c)款规定，各级政府的发展规划要“在最大可能的限度内与国家目标保持一致，所有联邦援助的开发目标应该符合并推进州、区域和地方综合规划”。这两项立法都授权“管理和预算办公室”制定和实施这两项法律的规章和细则，于是该办公室发布了“第A-95号通函”，根据该通函对地方和大都市区综合规划项目所进行的援助称为A-95援助。这些细则成为推动联邦援助的地方项目之间协调一致的一个有效的举措。(40)然而，A-95计划并不是全国性的综合发展规划和综合性的土地利用规划，它只是依靠区域机构对开发项目进行逐一的审查。
    联邦政府的增长管理措施的最大特点就是其功能的单一性，即通过单功能立法而不是综合立法推进增长管理。这一特点鲜明地体现在国会通过的一系列环境立法当中，它们都在某一方面对土地利用产生了某些影响，但没有一项立法是专门针对土地利用问题的。比如1965年的“水资源规划法”授权联邦政府向各州发放配套拨款，帮助各州制订综合性的水资源和相关土地资源的规划。同年的《土地和水资源保护基金法》授权联邦政府向各州提供配套拨款，帮助制订全州范围的综合性的户外娱乐空间规划。(41)
    在所有的联邦环境立法中，对增长管理产生最大影响的是1969年国会通过的《国家环境政策法》(NEPA)。该法要求重大公共项目必须提交“环境影响声明”(EIS)，所谓“环境影响声明”，就是一项关于拟议中的土地利用开发项目对环境的潜在影响的评估报告。这里的“环境”一词不仅包括自然环境，而且还包括对经济活动和公共设施、地方政府的财政开支和税收、对住宅和其他开发活动等方面的影响。该法通过后仅5年，就有17个州制定了类似的环境政策立法，规定重大公共开发项目必须提交环境影响声明，其中7个州还要求重大的私人开发项目也要提交环境影响声明。许多重要的公私开发项目由于不能达到声明的要求而被迫推迟，有些项目甚至永久性地冻结起来，从而在一定程度上减缓了大都市区空间蔓延的速度。(42)后来，联邦政府通过的其他一系列环境立法都发挥了类似的作用，比如1970年的《清洁空气法》、1972年的《滨水地区管理法》和《联邦水污染控制法》等。但是这些环境立法没有一项是针对增长管理的核心即土地利用问题的，都是“头痛医头、脚痛医脚”的单一功能的立法，不能有力地确保在资源的管理和保护方面的整体机制。比如水资源管理法虽然暂时禁止了某些郊区的排水管道的铺设，但由于没有土地利用综合规划，开发商可以到更远的有排水管道的地方进行住宅开发，结果导致了蛙跳式的开发和更严重的郊区蔓延。(43)
    到20世纪70年代，随着静悄悄的土地利用革命，人们越来越认识到土地利用规划的重要性，一些州和地方政府制订了综合性的土地利用规划。在这种氛围之下，国会也开始考虑制定全国性的土地利用规划。尼克松总统在其第一次国情咨文中宣称：“我承诺，在这些问题尚未严重到不可挽回之前，本国将制定一个全国性的增长政策。”(44)他在1972年2月关于环境的国情咨文中再次宣布：“一种成熟的新的思想正在孕育一种新的土地伦理，这种伦理认识到，滥用土地会影响公众利益，并且会限制我们以及我们的子孙后代的选择机会。现在，我们必须授权我们的各级政府部门，使之能够履行这种新观念所包含的职责。我们必须建立必要的行政及管制机构，保证土地能够被明智利用，并制止无计划的、浪费的及破坏环境的开发。”(45)
    在这种鼓舞人心的形势下，1970年1月民主党参议员亨利·杰克逊(Henry Jackson)向国会提交了《国家土地利用政策法》的议案，揭开了一场关于土地利用政策的全国性大辩论。杰克逊的一个雄心勃勃的目标，就是要力图保证“将来所有的开发”都将“符合合理的生态法则”。他在议案中提出：联邦政府将为各州的综合土地利用规划提供援助资金；各州政府收集有关其土地生态特征的数据，并提出不同地区的不同发展方向。1971年冬，尼克松政府提出了由国家环境质量委员会起草的另一个替代方案。这两项议案的共同特点就是，它们都不要求联邦政府采取直接行动，而是通过联邦援助资金来鼓励各州制定相关的土地利用法规。经过妥协，1972年国会出台了一个折中法案，即《土地利用政策和规划援助法》，其主要条款是：只要州政府愿意清查其土地并建立土地利用管理系统，联邦政府就将对其进行资金援助。(46)经过几番周折之后，法案终于在1974年1月获得国会两院的通过。然而，出人意料的是，尼克松总统突然撤回了对法案的支持，拒绝签署。随后，国会也未能凑足2/3的多数推翻总统的否决。(47)这样，美国历史上唯一一次制定增长管理法规的尝试就彻底失败了。事实上，尼克松总统的否决在一定程度上反映了民意，因为在为期两年的法案辩论中，大多数选民反对这一法案，因为它威胁了美国公民的一项基本民权，即财产权。这说明在美国这样一个自由主义占主导地位的国家，威胁公民基本权利的土地利用法规是难以成功的。