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当代美国增长伦理的转变与城市增长管理运动(4)

http://www.newdu.com 2017-08-28 《世界历史》 孙群郎 参加讨论

在规划内容方面,俄勒冈州的土地利用法确立了19项规划目标,建立了一个全州范围的土地利用规划体系,其核心内容是其中第3项(Goal 3)和第14项目标(Goal 14)所规定的内容。第14项目标规定,各个城镇和大都市区周围建立城市增长边界(urban growth boundary,UGB),“以确定和区分用于城市化的土地和乡村土地”;第3项目标规定城市增长边界以外的地区为“排他性农业用地”(EFU),并成立“土地保护署”对这里的土地进行分类和保护。(30)在机构建设方面,该法授权州政府成立了一个州级的“土地保护开发委员会”(LCDC)及其行政机构“土地保护开发部”(DLCD)。这两个机构是该法的执行和监督机构,是保证该法得到实施的制度保障。此外,1979年该州还建立了“土地利用上诉委员会”(LUBA),它是一个具有司法性质的仲裁机构,地方政府之间、地方政府与州政府之间有关发展规划方面的争端,可以通过该委员会进行仲裁。(31)然后可以上诉到州上诉法院,最后可上诉到州最高法院。
    波特兰大都市区的增长管理鲜明地体现了俄勒冈州增长管理的效果。1979年,波特兰大都市区成立了一个综合性的大都市区政府(Metro),它有权制订整个大都市区的综合发展规划,有权对地方政府的发展规划进行审查,并要求其与区域规划相符合。波特兰大都市区政府拥有民选产生的议会和民选的行政官员,它代表选民而非地方政府,所以具有更大的权威。这也是何以使该大都市区的增长管理最有成效的根本原因。
    1979年波特兰大都市区政府制订了增长管理规划,其最重要的内容就是划定了城市增长边界,规定所有的城市开发都必须位于该边界之内。与美国其他地方的城市增长边界不同,波特兰的城市增长边界是“大都市区的增长边界”(Metro GB),而不仅仅是“城市的增长边界”(Muni GB),它为整个大都市区确立了一个区域性的增长边界。该边界的首要目的是保护土地资源,限制城市蔓延。(32)
    尽管在20世纪90年代存在着扩大城市增长边界的冲突与斗争,但波特兰大都市区的城市增长边界还是比较稳固的。1998年12月,俄勒冈州议会做出折中性决定,先将3500英亩的土地划入城市增长边界以内,并在不久的将来再增加1900英亩。(33)在20年的时间里仅仅增加几千英亩的土地用作开发,这在美国大都市区的增长管理中已经是一个奇迹般的成果了。城市增长边界的存在提高了新建住宅的密度,节约了城市用地,限制了大都市区的蔓延,对于保护农用地和生态环境发挥了积极作用。此外,紧凑的开发模式可以使居民住宅与就业地相互接近,便于提供公共交通,还可以节约地方政府的基础设施投资等。可见,俄勒冈州尤其是波特兰大都市区的增长管理政策发挥了重要作用。
    与俄勒冈州相比,加州的增长管理是一种典型的自下而上的增长管理模式,由于州政府和区域机构在增长管理中所发挥的作用不大,因而其增长管理的效果相对而言并不十分理想。
    1965年加州议会通过的土地保护法(威廉森法)是最早试图限制土地开发、保护农用地和开放空间的立法之一。该法规定,通过削减农业用地的财产税来阻止将农用地和开放空间转变为城市用地。但该法是由县政府负责执行,而不是由州政府的有关机构监督执行,而且县政府和农场主的参加也是自愿的。土地所有者要与参加该计划的城市或县政府签订为期10年的合同。在土地合同的有效期内,这些土地只能用于农业生产,而不能用于其他方面。当土地保护合同期限届满时,农场主可以解除合同。(34)
    1976年,加州议会对威廉森法进行了修订,州政府对参加该计划的县进行拨款,以弥补县政府由于农场主参加该计划而蒙受的财产税损失,并资助参与该计划的县在有关方面的行政开支,从而鼓励地方政府积极参与该计划。1987-1988财政年度,加州政府为补偿各县签订土地保护合同的开支而进行的拨款达到1450万美元。(35)该计划的实施对于保护加州的农业用地发挥了一定的作用,到20世纪90年代初期,加州大约有1500万英亩的农田加入该计划,占加州农田总数的一半。(36)
    但是,威廉森法的自愿性注定了该计划不会取得良好的效果。这是因为:第一,该法不能保护城市周边地区的农田,因为农场主认为他们有机会高价出售其土地,他们就不愿参加这一计划。第二,地方政府缺乏积极性。因为农场主参加了这一计划,土地的价格评估就会受到限制,地方政府的财政税收就会遭受损失。第三,如果地方政府参与了该计划,为了弥补财政税收的不足,也可能会修改其土地利用规划或分区制规划,进行税收较高的工商业开发活动,从而导致地方政府间在土地利用方面的无序竞争,进而导致蔓延式开发。事实确实如此,比如在中央谷地县,从该计划的实施到1988年底,大约有5295英亩的土地退出了该计划;而在1989-1990年间,竟有2.5万英亩的土地退出该计划。就整个加州而言,每年竟有5万英亩的农田用于城市开发。(37)由此可见,仅仅依靠自愿性是不能很好地进行增长管理和保护农田等自然资源的。
    加州增长管理的一大特点就是依靠地方政府进行增长管理,或者说地方政府是实施增长管理的主体。从数量上讲,加州地方政府的增长管理措施确实多得令人惊叹,许多增长管理方法,比如建筑限额制,也是由加州地方政府所首创的。根据一项调查,仅1989年加州、各县和各城市就采取了850多项增长控制和增长管理措施。但是,加州不像其他许多州那样制定了范围广泛的州增长管理法规,也没有制定全州范围的综合性规划和区域规划,增长管理主要是地方政府的职责,而这些地方政府各自为政,自行其是,毫不顾及其增长管理措施对其他地方政府的负面影响。另外,加州也没有一个全州性的行政机构来监督和审核地方规划。在一般情况下,加州的规划法律不是由州政府监督执行,而是由该州的公民或公民团体监督执行,并通过司法程序对地方政府的违法行为进行纠正。这种增长管理被威廉·富尔敦称为“公民执法”。这种公民执法不能起到事先防范的作用,属于事后纠偏,而且诉讼过程繁琐拖沓,不能起到及时纠正的作用,效果很差。因此,加州在增长管理方面虽然曾经在实施时间上领先,但在深度和强度上远远落后于其他各州,结果使该州的增长管理问题更加恶化。(38)总之,加州的增长管理更体现了美国自由放任主义的传统。

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