盟旗制度是清朝用来统治和管理蒙古地区的主要制度，其中扎萨克旗是盟旗制度的核心，也是清代蒙古最基本的军事和行政单位。扎萨克旗制度最初建立于漠南蒙古，至康熙年间增至四十九旗。清代称之为内扎萨克旗或内扎萨克蒙古，简称内蒙古。这个制度后来逐渐被推广到陆续归附的其它蒙古部落，形成了外扎萨克旗。因此，研究内扎萨克旗制度的重要性是不言而喻的。但是，对内扎萨克旗的初建时间和数目，以及四十九旗最后形成的确切时间等问题至今众说纷纭。本文试对上述问题作进一步的探讨。
    一
    对于扎萨克旗成立的标准，史学界的认识基本趋于一致，一般认为扎萨克旗的建立至少应具备以下几个条件，即牛录的编制、游牧地的划分、旗主--扎萨克的任命和旗的命名等项内容。但是对扎萨克旗初建的时间却看法不同，有天命九年、天命十一年、天聪八年、天聪九年、始于天聪八年形成于崇德元年等诸说（注：分别参见郑玉英《试论清初八旗蒙古问题》，《辽宁大学学报》1983年第1期；傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》，《民族研究》1988年第2期；田山茂著、潘世宪译《清代蒙古社会制度》，商务印书馆1987年版，第69页注④、76-78页；赵云田《清代蒙古政教制度》，中华书局1989年版，第79页。）。我认为建于天命年间的说法距上述条件相差太远，明显不能成立，因此主要对天聪年间建旗之说进行讨论。
    认为天聪八年建旗的学者，是把该年十月清廷遣阿什达尔汉等往外藩蒙古敖汉等十部会盟、划分牧地、统计户口之事作为扎萨克旗创建的标志。但是按照前述的建旗条件，我认为天聪八年会盟中所谓的划分牧地、统计户口还算不上是真正的建旗工作，因为当时虽然统计了户口数，但是未编牛录，也未任命牛录额真和扎萨克等职，各部原有的统属方式依旧，没有增加任何新的内容。这次划分牧地是因为自天聪六年后金出征察哈尔部以来，有大量的阿鲁部落人前来归附，有必要给他们安排游牧地。此前刚发生新附的翁牛特部塔喇海等越界放牧被察哈尔抢掠之事，所以在这次会盟上罚治越界游牧的塔喇海等人，同时对新附各部的游牧地重新作了统一安排，主要划分了靠东北的敖汉、奈曼、巴林、扎鲁特及刚归附的翁牛特、四子部和阿鲁科尔沁等部与后金沿边的八旗游牧蒙古的界限（注：《清太宗实录》天聪八年十一月壬戌条，《清实录》中华书局影印本。）。喀喇沁、土默特、乌喇特部首领虽然也参与会盟，但是没有提到给他们划分牧地，显然阿鲁诸部的南下对这几个部落的影响不大。这次划分牧地并没有明显的建旗意图。
    很多学者认为这次“划分”了各旗户口，实属误会。这种看法主要依据阿什达尔汉奏报中提到的“分定地方户口之数”的情况。实际上在建立外藩旗的过程中，清廷为笼络新归附的蒙古贵族，非常尊重其原有权益，基本上按其原来的统属情况编制牛录和建旗，因此不会出现重新分配户口之事。清廷在蒙古建旗，编设牛录，任命牛录额真本身，就是在蒙古推行满洲制度，不仅便于管理户口，审丁征兵，更重要的是表明这些壮丁已成为清朝的编民，不是台吉的私属民。即使建旗之后，清代极少有剥夺台吉原属民重新分配的情况。如某台吉犯重罪，剥夺其属民后，仍转赐给其亲族管领，尽可能保留在其家族内。这与处理满洲世管佐领的情况大体相同。例如察哈尔部额哲弟阿布鼐因不尊清廷被削爵，清廷把他的部众转授给其子布尔尼，布尔尼又叛乱后才被剥夺属民。天聪八年的“分定地方户口之数”，只是为划分牧地大略地统计各部的户口，并不是“分配”户口，所以统计的只是大概的数字。如天聪八年的户数与两年后崇德元年编牛录时的户数相比就有很大的出入。以翁牛特部为例，天聪八年逊杜棱济农属民2000户，崇德元年只有800户，加上别部哈喇车里克部也不过1300家。栋戴青2000户，崇德元年只有1830户（注：中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所译《满文老档》（以下简称汉译《满文老档》）下册，中华书局1990年版，第1669、1670页。）。天聪八年统计的户数普遍高于崇德元年的户数，很可能是各部为多分牧地尽量多报户口所致。这说明当时的户口数只是一个大概的数字。更主要的是，这次会盟没有在蒙古推行满洲制度，因此我认为此时还没有建立扎萨克旗。
    其次，许多学者把天聪六年后金出征察哈尔至归化城后，将“所在居民逃匿者悉俘之，归者编为户口”，以及兀鲁特部明安等台吉“违犯编五十家为民之令”等记载作为在蒙古编户口牛录之始（注：《清代蒙古社会制度》，第68页注②、69页。参见本文所引赵云田、王湘云等人的论著。），这也是对史料记载的误解。
    前一条所说将俘获之人编为户口，其意为将这部分人作为诸申（编民），隶于八旗，而不是分给将士个人为奴。例如天聪二年二月，后金击溃察哈尔多罗特部之后，俘获10000余人，其中1000余人编为户口，“余俱为奴”，赏给出征将士（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。这是后金的一惯做法，一般未抵抗者多编为户口，成为诸申，抵抗者或零散被俘者则赏给将士为奴。后一条中所说兀鲁特部明安等台吉违反以五十家为单位编牛录的命令，确有其事。天聪六年九月后金出征察哈尔返回，兀鲁特旗明安等将本旗此役所获人口未按规定编为牛录，分散隐匿，占为私属，又在出征途中擅自行猎，还有其它种种不法行为。故皇太极在罚治这部分台吉的同时，以归顺蒙古诸贝勒所行悖乱，“不令另编为旗”，将兀鲁特、喀尔喀二旗撤销，并入满洲八旗。这两旗是后金在天命六年以来归降的察哈尔兀鲁特部和内喀尔喀五部诸台吉及其属民编设的蒙古旗（注：兀鲁特部应为察哈尔属部，从蒙古文史籍《金轮千辐》、汉籍《登坛必究·五路世系谱》及《满文老档》的有关记载可知。《清史稿·明安传》的作者把兀鲁特部的明安和科尔沁的明安二人混为一人，将二人的事迹撮合在一起写成了《明安传》，贻误后人不浅。如本文所引傅克东、郭成康等先生论文以及其它许多著作中都因此把兀鲁特部误为是科尔沁部，由于篇幅关系此不详述。）。上述台吉主动率部归附，所以没有被编入满洲八旗，仍令统领部众单独组成二旗，具有相对的独立性（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。其佐领的编制与满洲不同，不是以丁为单位，而是以五十家设一牛录。两部的台吉们曾被努尔哈齐分别指定与满洲八旗诸贝勒联姻，各自成为姻亲。这两旗的设立是后金建立外藩蒙古旗的最初尝试，至此被撤销，令其台吉“随各旗贝勒行走，属下人员并入乌纳格、鄂本堆旗”（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。乌纳格和鄂本堆二人所统领的是满洲八旗左、右两冀所属游牧蒙古兵，史书中称其为左、右冀二营或二旗（注：郭成康：《清初蒙古八旗考释》，《民族研究》1986年第3期。）。由于生产、生活上的差异，八旗所属游牧蒙古很难与从事农耕生产的满洲其它牛录一起居住和活动，所以被安排于沿边游牧。出征时八旗游牧蒙古独自组成一支部队，最初由通晓满蒙语言的乌纳格统领，“太宗即位，武纳格总管蒙古军，位亚扬古利、李永芳，在八大臣之上”（注：《清史稿》卷二三○《武纳格传》。）。后来归附蒙古日众，以满洲八旗的左、右翼为单位组成二营，这二营是蒙古八旗组织的最早形式。傅克东先生在讨论兀鲁特等二旗问题时将其与八旗左、右翼二营相混淆，实际上这二旗与满洲八旗属下的左、右翼二营毫无关系（注：傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》。）。喀尔喀、兀鲁特二旗被并入满洲八旗后，使蒙古左、右翼二营的人数有所增加，但是这二旗之人没有全部被并入左、右翼二营，各台吉分别带大量属民加入了与其有联姻关系的满洲各贝勒旗内。以兀鲁特旗为例，在满洲八旗内除正黄、镶白二旗中兀鲁特人未形成佐领外，正蓝旗内有四个佐领，其余五旗各有一个佐领（注：参见《八旗通志初集》卷二--一○，北京民族文化宫复印本；鄂尔泰等编《八旗满洲氏族通谱》卷六六《兀鲁特地方博尔济吉氏》，辽沈书社影印本1989年版。）。喀尔喀人众也大量分散于满洲八旗中。由此可知，所谓违犯编五十家一牛录命令的记载与内扎萨克旗的建立没有直接的关系，更不意味着在藩属蒙古各部此时都推行了以五十家为单位编牛录的制度。