明清内外衙门的“官”有员额，“吏”有定额。官有一品到九品正从十八级，吏有供事、经承、儒士、堂书、攒典、书办、房书等名目。除了官与吏之外，还有许多种类的役，俗称“衙役”。吏与役统称为胥吏、吏役、吏胥、吏卒等。“滥设官吏”罪本来是针对所有的官、吏、役而定，但官有员额且由吏部按缺铨选，滥设几乎是不可能的；吏、役虽有定额，但选用权归各级衙门，而各级衙门在对上负责的情况下，以完成上级考核为主要目的，多用人手也是应付上级的一种手段，因此“滥设官吏”罪便主要针对各级衙门官，及他们所滥设的吏胥了。
    吏也称吏典，明代主要来源有三种。一是佥拨农吏，是从军、民人户中佥充的；[7] (卷8，《吏部·佥充吏役》)二是一些生员、监生、官员因犯过失而被谪充的；三是以不正常手段而谋充的，称之为非法充吏。这些非法充吏“为数甚多，为害也最大”，[8] 而清代则主要是谋充，但不能说是非法，因为“六科房吏必由考选而得，他日尚令考选入仕”，[9] (卷4)大部分是有正规录用手续。清代对书吏录用要进行考试，具体考试标准并不划一，地方官有很大的决定权。如康熙初年的山东郯城知县黄六鸿的做法是，留下那些能写出文理清晰的公文者及书法较好者，淘汰那些不合此类要求者。[10] (卷3)也是康熙年间任知县的王植，通常淘汰年老者及无能者，但对那些服务时间长、有家产、熟悉衙门公事或口头表达能力较好的书吏则从宽留用或录用。[9] (卷4)而谢金銮则要求“书吏必世守法例，博通案情，又明于本处风俗”者。[9] (卷4)
    吏典是操办具体事务的人员，他们是经吏部注册，有工食银和任期，经考满可以进入官的行列。《嘉靖尉氏县志》卷2《官政类·设官》云：“其县吏以三年为一考，六年两考在京衙门，又拨当该一考，吏部考试中式，冠带挨次，附选出身，而官职高下，以历役衙门之大小为准，授职有差。”按《明会典》规定：州县有司吏、典吏、承发等名目的吏员，但因“在外各衙门事体繁简不同，吏典数目，多寡不一，俱不开载”，[7] (卷7)使后人很难了解州县吏典的具体数目。再加上大部分的地方志对吏典阙而不载，这就更增添了解的难度。现在学者一般都以京县宛平县有吏38名来推测一般县有12-13名。[8] 实际上在《大明令·吏令》中有明文规定：“各州以秋粮为额：贰十万石之上，壹拾名；伍万石以上，捌名；伍万石以下，陆名。各县不拘粮额，并设陆名。”同时又规定：“凡有司合设吏，每名下许保贴书贰名。”也就是说，在典制上规定是一般州县有司吏6名，而没规定作为司吏副职的典吏数目，而典吏尚不能说就是《大明令》中所讲的“贴书”。
    从朱元璋的《大诰》来看，对额外增设官吏的官员与胥吏采取律外用刑，虽不能将之“搜索其尽”，但打击力度是很大的。如对“松江一府不务生理交结官府者一千三百五十名，苏州坊厢一千五百二十一名”，共计2871人实行特殊处置，除将他们实施杖刑之外，还进行刺字，有些直接处死，使他们“身亡家破”。据朱元璋估计，这样“帮闲在官，自名曰小牢子，野牢子，直司，主文，小官，帮虎”等6种“不良之徒”，“若必欲搜索其尽，每府不下二千人”。明初的松江一府二县(上海、华亭)，按照“经制”名额，其司吏、典吏、承发、攒典等应有140人左右。根据正德《松江府志》记载，属于均徭点差的有里长1435人，老人1435人，粮长209人，塘长209人，解户210人，各仓斗极65人，各库库子62人，各学斋夫28人，各学膳夫8人，门子86人，皂隶146人，禁子46人，递运所馆夫4人，递运所水夫504人，各巡检司弓兵750人，各盐场工脚35人，各税务巡拦254人，各铺司兵211人，钟夫2人，纤夫312人，民快70人，应捕70人，南京刑部看监皂隶5人，南京兵马司弓兵61人，总共6894人。是时松江府户口583207口，男子435253人，妇女147954人，这些在官又在民的役约占总人口的约0.12％。[11] (卷6)朱元璋所指的6种“不良之徒”，主要是指吏典、皂隶、禁子等的帮凶，这样“帮闲在官”的人就超过“经制”的4倍以上。
    面对滥增官吏的现象，朱元璋采取极端手段，对于官员敢在朝廷法令之外巧立名目，起用闲民当“干办”和“的当”的斩首，声称今后如果还出现这种情况，全部捉拿进京，官员和闲民一概斩首于市，甚至进行族诛。族诛显然比“滥设官吏”律规定的处罚严重。朱元璋不仅实施严刑酷法，还发动民众保障重典的实施。他要求各省、府、州、县衙门的官员，必须把应役的书吏、皂隶名额张榜公告，“除榜上有名外，余有假以衙门名色，称皂隶、称簿书者，诸人擒拿赴京”。[12] (吏卒额榜第十四)如果能够将这些人擒拿至京，可以赴京受赏，“若擒的当人一名，干办人一名，管干人一名，见一名赏钞二十锭”。[12] (吏卒额榜第十六)按照洪武十八年(1385)的币值，这笔钱可以买到七八千斤大米，奖赏应该很高的，但似乎收效不大，因此不久又提高了赏格。《大诰续编·闲民同恶第六十二》云：“今后敢有一切闲民，信从有司，非是朝廷设立应当官役名色，而于私下擅称名色，与不才官吏同恶相济，虐害吾民者，族诛。若被害告发，就将犯人家财给与首告人，有司凌迟处死”。朱元璋这种严打应该说收到一定效果，但滥设的现象依然存在，所以在洪武二十七年(1394)四月十二日，再次重申禁约：“但有为事充军的奸儒猾吏及犯法顽民，钻刺营充卫所吏典，甚至潜入有司衙门结揽写发，乱政害民者，许诸人指实陈告，正犯处以极刑。当该官吏不即发遣，一体处治”。[13] (P513，《洪武永乐榜文》)严刑峻法不能持久，在永乐年间，对于各衙门多余添设者、额外滥充者的处治也很少使用重刑。从洪熙皇帝即位时申明：“诸司官员，敢有容隐吏卒、弓兵、皂隶、牢子，久占衙门，连年不替，专一浸润官长，起灭词讼，说事过钱及称主文等项名色，在京衙门结揽写发，把持官府，虐害良善者，许诸人首告。其所在按察司及巡按御史，即便擒拿，问罪解京”。并且规定：“今后一依《大明律》科断，不许深文”[3] (乙编第3册，P193)来看，对这类犯罪的处治应该是依照律文规定了。宣德皇帝即位以后，明令对“军民官员有贪虐害民者”只许告到上司及按察司、巡按御史处，“不许军民人等擅自绑缚”，[3] (乙编第3册，P217)民众的监督已经失去效用，官吏的威信逐渐恢复，官僚制度的病态也显现出来，以官为主的衙门，在向上负责的情况下，于“经制”之外增加胥吏，也逐渐为朝廷所认可。
    自嘉靖以后，胥吏增长趋势甚猛，以至有人不无怨言道：“衙门吏胥，原有定额。今郡邑吏想如故胥，较前增十倍不止。朝穿青衣入，暮各持金而回。胥之外又有白役、防夫、快手人等，亦增十倍。居官者利其白役无工食，宴然差遣之，竟不知食民膏髓，为可痛惜一大害也”。[14] (卷5)胥吏数目不断增加，乃至有“今天下大县以千数；县，吏胥三百，是千县则三十万也”之说。[15] (卷24)