深明地方吏道的朱元璋，了解到自宋以来“官无封建，吏有封建”的弊病，因此在位之时就勒定了吏役参拨的制度，规定吏员在役满之后进行转补，使吏不能在一处久任，也就难以盘踞为奸。吏典经过两考，任满九年便可取得出身，获得任官的资格。对此，《明会典》有专门规定。凡可参加参拨考选的吏，也就是各房司吏、典吏、承发等的名单在中央吏部有存，至期一定要离任赴考。既是国家规定的吏，其数目必然有限，每县总不会有三百之多。李乐的《见闻杂记》卷10之四条载：尚钦阳为山西蒲州知府，“一言不苟，一尘不染，以严凝莅官，以谦恭待士大夫。前守病过慈，纪法荡废，吏胥各役，人人得行其私。胥近八十人，公至不半载，裁其半，升堂无一胥傍侍，衙们肃清。”此一府在册吏胥80人，主官可裁减其半。此吏胥数目应不包括吏本人子弟生徒。据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：“本县有人吏一十四人，贴书手二十人，手力五十二人，斗子、医人、栏头、专知各二人，杂职三人”，共计97人。由此可见，志书所载大都是规定范围内的吏，也就是各房的负责人，其下属贴写、书手、帮役等，是不列入朝廷名册之内的，他们是各房负责人自行招聘的，这些人大多是负责人的血亲子弟或徒弟，没有定员，所谓“吏胥三百”，应该是将他们也包括在其中。
    杂役是在衙门内外办理杂事的人员，是一种劳役。州县衙门内外的杂役人数众多，一般的县要有二三百人，大县往往有千余人，乃至数千人。如《嘉靖龙溪县志》卷4《田赋志·徭役》载岁办徭役总类中讲，除马夫外，计七百役，而马夫170名，据其所录名目，本县徭役共981名定额，此不包括吏典、书手等。另据《嘉靖惠安县志》卷7《职役》载：其县徭役有988名，均有工食银或丁粮。另外还有人吏、贴书手、手力、斗子、医人、栏头、专知、杂职等97人，因属于吏典而未计算在内。这是一个庞大而又有体系的组织，要由地方出人力和负担财政。役有三种，一是银差役，是从百姓那里征来银两，由官府去雇人充当；二是力差役，本来是“惟取其力于丁”，[16] (卷2)实际上也是一种雇役；三是临时征役，这是不定期也不固定人数的役。此外还有一种兵役，这是在军户之外，由里甲点充的民兵、义兵等，这些役平时负责维护地方治安，有事则由州县征调，征调时州县要给一定口粮和饷银。
    吏役也是有定额的，但清代在因袭明制的基础上，允许正额书吏带有助手，名为贴书、帮书、贴写、书手等。在允许正额书吏带助手的情况下，额定与滥设就很难有清晰的界限，更何况“滥设官吏”律中还有“若官府税粮由帖，户口籍册，雇募攒写者，勿论”的规定。以此之故，各级衙门几乎都在超过额定限制来使用吏役，而且数额极多。李渔编纂的《资治新书》引袁辅宸《查复科派厅夫银两》云：“赋役全书内开，府有库书一名、仓书一名、库子四名，斗级六名、禁卒十二名”。[17] (第10册，P40)这是经制之内的名额，不过24名，而“在经制之外计二百四十名”，居然超过经制10倍。顺治三年(1646)兵科给事中刘鸿儒疏言：“州县六房书吏，初房各二人，今则增至七、八十人”。超过经制达30-40倍。这些经制之外的工食，不是取自多征赋税，便是取自地方里甲的摊派。刘鸿儒以自己家乡迁安(今河北省)为例，指出：“明季丁银，下下二钱，下中四钱，上地一亩七分有奇。民苦输将，犹多逋赋。今蒙恩诏蠲免，而二年征数，二钱者增至三钱六分，四钱者增至七钱二分，上地每亩增至八分有奇”。[18] (卷264)征收钱粮是成倍增长，而地方里甲的摊派更是名目繁多，清初四川达州知州毛南薰《汰冗役以苏里甲》中讲：“原因所自，皆因一州冗书以数百计，冗役以数百计，挂搭以数百计。此辈既无工食，又无词状，排差攘攘何为？非餐风吸露之蝉，则飞翼食人之豺与虎也。若使官无冗役，自然民无冗费，一番里甲不至倾家废产，则人人乐为，自无包当揽纳；既无包当揽纳，则钱粮清楚，亦无积逋不完之受累矣。”[17] (第10册，P266)人民的负担可见，如不痛革，与朝廷离心背道的人只会增多。顺治八年(1651)，江南巡按秦世祯曾经上疏：“请饬督抚以下至州县，毋于经制外滥设胥役，并定年限，毋令久充，上从之”。[18] (卷240)不过没有得到根本改观，从康熙十二年(1673)针对白役所覆准、题准的3个事例来看，额外充当白役的现象还相当普遍，而在乾隆二十九年(1764)，还明白指出“不肖有司，往往巧避处分”的问题，② 可见滥设胥役的问题一直没有解决。对滥设不加限制，人民揭竿而起，即便不与朝廷斗，离心离德也是朝廷的损失。然而朝廷的解京、解司、解府、解军前、解本邑、铺垫水脚等项需求，又是不可缺少的，所以在覆准、题准的事例中没有明令全部革除白役，仅针对白役讹诈、累民贪赃、正身衙役私用白役及官员饰称、失察等行为加以惩治，实际上还是承认白役存在的合法性。
    随着社会经济的发展，以及人口的不断增长，事务也会不断增多，在官员缺额与胥吏定额不变的情况下，各衙门显然是不能应付日益繁多琐碎的政务。朝廷所设正额书役，实在不敷使用，而朝廷又明令禁止滥设，并且不时严加查拿。各衙门在疲于应命的情况下，不得不欺上瞒下，经承之外的贴写，正役之外的白役，已经是人所共知，且也无可奈何。在这种情况下，乾隆采用一种变通的方法：“设正额书役，实不敷用，不妨于贴写帮役中，择其淳谨者，酌量存留”。[19] (卷21，乾隆元年六月丙辰)这就使得额定外的官吏与滥设官吏之间没有明确的分水岭。界限不清，酌量又没有一定限度，“滥设官吏”罪也就无从确定。乾隆十二年(1747)，福建巡抚陈大绶上疏言：“巡台御史巡南北二路，台湾、凤山、诸罗、彰化四县具厨传犒赏，往往滥准词讼。又于额设胥役外，俾奸民注籍，恃符生事”。[18] (卷307)虽然对巡台御史下部严议，但对额外增设的胥吏却没有查办。
    由于朝廷态度暧昧而模棱两可，经制外胥吏超过经制内胥吏的现象更加普遍了。如户部额定经承等员238名，实际却经常多达千员，有厅差、堂皂、堂小马、七堂车轿班、茶房、看厅、长差、小马、皂役、传事、听差、看司、知会、厨房、当日巡逻、头门皂、门小马等杂役。如此多的名目和开销，完全是“照例”，可见这些经制外的胥吏是制度允许的，即便属于冗滥，也不能按照“滥设”来定罪，所以“杂役开销固自若也”。③
    中央如此，地方的冗滥更不堪言。嘉庆时洪亮吉说：“今州县之大者，胥吏至千人，次至七八百人，至少亦一二百人”。[20] (P26)四川巴县额定典吏15名，分别配置于吏、户、礼、兵、刑、工、仓、盐、承发、柬等10房，但从光绪年间历年申报的书吏名册看，最少也有87名，多的达到272名；而这些是在册的，即便是经制之外，也是制度允许的。而嘉庆时期刘衡任巴县知县时，“吏一人，而附吏以售弊者，恒百十人”。[21] 当时的地方普遍有白役，“大县多至千余名，小县亦多至数百名”④ 的情况，已经是不争的事实。不用“滥设官吏”律例进行惩处，仅用的“降三级调用”，该管上司及督抚查察不周，“必当执法严惩，决不宽贷”等没有明确罪责的《吏部处分例》来处治，其效果并不明显。因为按照典制规定：上官必须督察下属，下属承办各种事务，如果出现差误，其上级除要承担“失察”责任之外，还要按下属差误大小而受到轻重不同的处分，既有监督之责，又有牵连之惩。这种把荣辱利害融为一体的结构，虽然给上官以罪责卸之于下造成方便，也给下官以事由归之于上带来便利，不是犬狼对峙，便是猫鼠同眠，构成一种错综复杂的人际关系。在这种情况下，依靠该管上司及督抚去严格执法，实际上是可望不可即的。