抚民厅是清代独有的地方行政制度与行政区划。由于清代官方文献中有关抚民厅的设置过程，以及哪些厅是地方行政区划、哪些厅是府的派出机构，很少有完整明确的记载，又由于以往对清代抚民厅的相关问题研究不多，使得学术界对这一清代独有的地方行政制度和行政区划缺乏共识，赵泉澄著《清代地理沿革表》(中华书局1953年版)、牛平汉主编《清代政区沿革综表》(中国地图出版社1994年版)记载的厅数差异较大，就是一例。由此可见，抚民厅制度是怎样形成的，是研究清代政区地理和政治制度史的一个基础性的、必须解决的问题。近年关于清代抚民厅制度的论文，管见所及，仅有台湾中正大学历史研究所吴正心的硕士论文《清代厅制研究》①、日本学者真水康树的《清代“直隶厅”与“散厅”的“定制”化及其明代起源》②。本文试图通过对乾隆三十年代以前设立的厅的分析，探索清代抚民厅制度的形成过程。
    一 抚民厅与厅的区分标准
    厅，原指官署中听事问案的办公场所。明代，一些原先与知府同驻一城的佐贰官同知、通判被派驻城外，负责某一地方的某一专项事务，这些同知、通判的办事处所称之为厅。按照这些外派同知、通判所管事务的性质，习惯上称其为水利厅、海防厅、捕盗厅等等。由于这些厅只是分管府内一定区域的某些专项事务，因此不是行政区划。清代沿袭了明代的府州县地方行政制度，水利厅、海防厅等管理形式也被保留了下来。在继承的同时，清朝的总督、巡抚等地方大员，也进行制度创新，新设了一部分以“厅”相称的地方行政区划，并最终得到清廷的认可。这些“厅”已经具备行政区划上的意义，它们的长官一般称为抚民同知(通判)，因而常称为“抚民厅”③。抚民同知(通判)不再是知府的佐贰官，而是与知府、知州、知县一样，是自己辖区内的行政长官--正印官。根据抚民同知(通判)的隶属关系，抚民厅可以分为两类：一类隶属于将军、省或其派出机构--道，行政层级与府、直隶州并列，是为直隶厅；另一类隶属于府，行政层级与州、县并列，习称散厅。
    “厅”怎样从府的派出机构转变为以抚民厅为代表的地方行政区划，至今尚未见到清代谕旨、奏折或其它官方权威文献对此有明确的记载，因而很可能是一种渐进式的、不断完善的过程。以往的论述，大多侧重于厅制形成过程中的表面现象。笔者认为，研究清代抚民厅制的形成过程，不但要关注它外在的、名称上的变化，更要注意它内在的区域、官制、职能等要素是如何形成的。因此，有必要设定一个区分抚民厅与厅(府的派出机构)的标准。这个标准，应当包括下列三个方面。
    第一，清代《会典》等官方权威文献的记载。嘉庆《清会典》是首次载入抚民厅概念的清代《会典》，该典卷四《吏部》：“理事、抚民有专管地方之厅，或属于府，或属于道，或属于将军。”卷十《户部》：“直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县。……厅、州、县皆分辖地方。”④ 清代后期的光绪《清会典》则记载为：“凡抚民同知直隶于布政使司者为直隶厅”；“府分其治于厅，凡抚民同知、通判、理事同知、通判，有专管地方者为厅。其无专管地方之同知、通判是为府佐贰，不列于厅焉。”⑤ 由此可见，清代官方的观点很明确，作为行政区划的抚民厅必须具备两个条件：一是同知、通判的管辖区域必须是“专管地方”，即辖区不与其它同级行政区划重叠，这是抚民厅制的内在的、必备的要素；二是厅的长官是“抚民同知、通判”，也就是同知、通判要有抚民衔，这是抚民厅制的外在标志。
    第二，当前学术界有关行政区划的研究成果。近年来，有学者提出“形成行政区划的充分必要条件”：“必要条件：一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件：这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有立法机构。”⑥ 结论较为全面、系统。在清末官制改革以前，府厅州县是集立法、司法、行政等多种职能于一体的地方行政机构，并无单独的立法机构，因此研究清光绪新政以前的政区，是否有立法机构可以不予考虑。
    第三，知府、知州、知县等地方行政长官的职责，明清时期各种典章制度的表述有所不同，但核心内容是“刑名钱谷”：“州县所司，不外刑名钱谷”，“盖州县之官，无论地方繁简，均有刑名钱谷、户婚田土等事，待其分理。”⑦ 按照现在的通俗说法，也就是地方行政长官权力的核心部分是司法权与财政权。派遣的同知或通判只是知府的佐贰官，职能单一，没有或只被授予一小部分与“刑名钱谷”相关的权力。当某一位同知或通判被授予管理“刑名钱谷”的权力时，也就理所当然地成为管辖区域内的地方行政长官。因此，通判或同知是否具备管理“刑名钱谷”的职责，也是检验其管辖区域是不是行政区划的充分条件之一。
    综合上述三个方面，笔者认为：抚民厅必须有“专管地方”(一定的“地域范围”)、一定数量的人口(管理对象)、一个行政机构等必要条件，如果不符合这些条件，就只是府的派出机构。充分条件则包括长官的名称(抚民同知或抚民通判)与职责(“刑名钱谷”)、层级(直隶厅或散厅)、等第等多个方面，由于清代厅制的特殊性，这些充分条件有时可能或缺。