二 厅制在明代的萌芽
    有明一代，府的同知、通判的数量比清代要多，他们作为知府的佐贰官，负责全府或府内数个州县的某一事项，“同知、通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事。无常职(各府所掌不同，如延安延绥同知又兼牧民，余不尽载)，无定员(边府同知有增至六、七员者)”⑧。同知或通判大多与知府同城而驻，遇有事情，才被派遣外出。有关同知或通判被派遣外出的记载，最晚在嘉靖年间已经出现。据方志记载，地处东部沿海地区的松江府设立过两个海防厅：一个在上海县城，为防倭寇侵扰，嘉靖三十五年(1556年)派遣一位海防同知驻扎于此，次年在上海县署西侧建立海防同知厅署，随着倭患的消弭，万历十六年(1588年)前海防同知已经回到松江府城⑨；另一个设于金山卫(在今上海市金山区金卫镇)西南，“以备春防”⑩，具体置废时间不详。这种派遣的同知，在内地也有设置。陕西延安府在明后期设有西延捕盗同知，驻扎洛川县黄龙山，管辖白水、澄城、郃阳、韩城、洛川、中部、宜君等七县捕务，并延续到清乾隆四年(1739年)才改名为延安府捕盗同知(11)。另外，至迟在万历年间，“抚民同知”官衔也已经出现。陕西潼关为军事要地，明代设有潼关卫，万历间设“分署西安抚民同知”一员(12)。这员“抚民同知”至清初仍然存在(13)。
    具有“专管地方”的同知厅，根据现有的资料，最晚在明末已经出现，成为清代抚民厅的萌芽。永宁地区位于四川、贵州交界地带，两省土地互有交错、插花，原先不属于州县行政范围，由永宁宣抚司、太平司等土司实行自治。天启元年(1621年)，永宁宣抚司奢崇明叛乱，占领重庆，攻围成都达百日之久，震动全蜀(14)。天启三年(1623年)，政府军平定叛乱，废除土司，将该地区分别划归四川省叙州府和贵州省永宁卫管辖(15)：“(朱)燮元割膏腴地归永宁卫，以其余地为四十八屯，给诸降贼有功者，令岁输赋于官，曰屯将，隶于叙州府，增设同知一人领之。”(16)“改宣抚司为永宁厅地，编九里，每里十甲，分为四十八屯。……于叙州府添设同知一员，分符领治，是为叙永军粮厅”(17)。
    据记载，叙永厅境“东西广四百五十里，南北袤五百六十里，东至遵义仁怀界三百五十里，东北至水西彝界一百五十里，西至兴文县界七十里，(北)[西北]至建武界八十里，南至镇雄土府界一百二十里，西南至镇雄界七十里，北至南溪县界八十里，至叙州府二百六十里”。这些数字虽然记载于清康熙二十五年(1686年)，但因天启后没有变化，应该就是明天启年间的情况。这个四至八到明确给出了叙永厅“专管地方”的区域范围，并且与原先已经存在的州县卫所政区没有重叠。其次，“明崇祯年间改土设流，编为永城、平定、乐荣、顺德、凤凰、清化、忠义、太平、宁静九里，每里十甲”(18)。这些里甲数也沿续到清康熙年间，说明叙永厅在崇祯年间已经管辖编户，也就是有自己直接管理的人口。由此可见，叙永厅在明崇祯年间已经具备了行政区划的两个必要条件和一个充分条件：一是有专管地方，二是有一定数量的人口，三是隶属于叙州府。叙永厅作为一个与州县并列、独立存在的政区，在清康熙年间得到了四川省、叙州府各级地方官员的共识，四川巡抚姚缔虞认为叙州府“辖十邑两厅”，四川按察使王业兴认为叙州府“辖十二厅县”，叙州府通判张官纪认为“叙郡有十二厅县之志，今著作于劫灰之后，鼎新之余”(19)。因此，叙永厅的出现，为清代抚民厅制的发展奠定了基础。
    三 抚民厅制各要素的逐步形成
    明末出现的叙永厅是清代抚民厅制的萌芽，但是它只具备了行政区划的三个必要和充分条件：专管地方、一定数量的人口(编户)、隶属于叙州府(层级)，还缺少其它必要条件和充分条件。清代在设立新厅的过程中，以此为基础，不断对抚民厅制进行补充，并最后达到完善。
    康熙四十三年(1704年)设立的乾州厅和凤凰厅，是清代设立较早的两个厅。它们位于湖南省西部的少数民族地区，明代曾设有军民千户所。与叙永厅相似，这两个新设的厅也具备了作为行政区划的必要条件。以乾州厅为例，首先，有明确的管辖范围：乾州厅境“东至泸溪县界四十五里，西至永绥厅界八十里，南至凤凰厅界四十里，北至保靖县界五十里。东南至泸溪县界九十里，西南至凤凰厅界十五里，东北至泸溪县界九十里、至永顺界一百廿里，西北至永绥厅界六十里”(20)。其次，有明确的治所：“乾城如斗大，周围二百三十九丈，仅一里许，高一丈五尺。前明正德间，土人捐建甃以条石，久而倾圮。康熙甲午重修，中止容同知、游击二公署，营兵十数家而已。”(21) 第三，有一定数量的人口(编户)：“明洪武二十八年，割泸溪上五都蛮民分为十里，设镇溪军民千户所，乾州隶焉。国朝康熙四十四年，设乾州厅，废镇溪所，辖十里如旧。雍正七年，改归凤凰厅二十寨。雍正九年，割上六里分隶永绥厅，又改归泸溪县二十九寨，止存下四里，民寨七十有五。”(22) 与叙永厅相比，又在两个方面得到了补充完善：一是同知开始领有杂务官，“巡检署在城西土垣内，康熙四十三年揖买民屋栖止”(23)；二是乾州同知、凤凰营通判已经具备知县的职责，开始管理“刑名钱谷”之事：“伏查刑名钱谷，原属相连，如湖南乾州州同、凤凰营通判，皆以厅官管理民事，自治一方，一切经管事宜悉与知县无异。”(24) 这一重要变化，成为此后设立新厅时依据的章程。如乾隆八年(1743年)江西省设立莲花厅时，“援照湖南乾州州同、凤凰营通判管理民事之例，复请拨两乡民屯钱漕及刑名事件，分设一厅专辖”(25)。
    雍正八年(1730年)平定苗变以后，湖南省又增设永绥厅，建城吉多坪。有关永绥厅的四至八到、编户多少，从前引乾州厅的资料中可以得知一二：永绥厅东与乾州厅接界，并得到乾州厅上六里编户，说明乾州厅有专管地方和编户。与乾州厅相比，永绥厅在制度上得到进一步完善：分防同知除辖有巡检一员外，还辖有经历一员，作为厅署的首领官。清代的地方政府组织中，掌握权力的是“正印官”，也就是知府、知州、知县，是辖区内的最高行政长官，也称“正堂”。在正印官之下，设有佐贰官(府为同知、通判，州为通判，县为县丞。抚民厅因制度特别，其长官由府州的佐贰官发展而来，故未设佐贰官)、首领官(官署办公机构的首领，因职责的差别而名称不一，府有经历、知事、照磨、检校，厅有经历、知事、照磨，州有吏目，县有典史)和杂务官(杂职，如巡检、驿丞、税课司大使等)(26)。厅署设首领官，说明厅的行政机构得到了完善。我们可以用清朝末年的情况进行对比。清末，在抚民厅制已经完备的情况下，四川省的直隶厅、散厅的厅署大多设有经历、照磨等首领官：松潘、理番、石砫、打箭炉等直隶厅均设有照磨一名，重庆府江北厅、叙州府雷波厅、马边厅各设有照磨一名，宁远府越巂厅、盐边厅、嘉定府峨边厅各设有经历一名，绥定府城口厅设有经历、照磨各一名，只有懋功直隶厅因情况特殊，未设照磨(27)。由此可见，清代抚民厅制度成熟后，厅署作为一厅的行政机构，设有长官(正印官)--抚民同知或抚民通判一员，另设有经历或照磨一员，作为管理厅署日常事务的首领官。另外，也可以用传统型政区--州县的官员配置情况进行对比。清代后期的州署都有首领官一员--吏目，县署有首领官一员--典史，部分州县有巡检、驿丞等杂务官。永绥厅有首领官经历、杂务官巡检各一员，说明厅行政机构已经得到完善，官员设置已经与州县官署相仿。此后新设的厅，大多依照永绥厅的先例，配备有首领官、杂务官，如江西省莲花厅“并照湖南永绥同知设立经历之例，改永新(县)栗付寨巡检为厅照磨”(28)。