从清初至18世纪统一多民族国家最后形成的一百年间，中国广阔的土地上，既有清王朝，也有边疆民族政权，多种政权和多种制度并存，相互之间既有吸收、融合又有排斥和对抗，除了准噶尔与清朝对抗时间较长外，其它基本都处于和平交往的状态中。在研究清前期的边疆民族政权中，人们对准噶尔政权的性质及其领袖人物的功过存在较大的争议。本文认为，清朝前期，在相当长时间内出现的多种政权并存的局面是历史发展的必然过程，这一历史过程为各民族和各民族政权的经济文化发展创造了有利时机，也为统一多民族国家的形成和版图奠定提供了时间的保证。
    一、准噶尔政权的诞生和发展
    卫拉特即明代瓦剌。瓦剌汗也先死后，蒙古地区陷于混乱的漩涡，卫拉特势力逐渐衰弱。“黄金家族”屡次兴兵征讨卫拉特。15世纪80年代以后，蒙古达延汗及其后裔，以武力迫使卫拉特人放弃漠北西部领土，逐步向西迁移。16世纪，卫拉特的主要活动地区东至坤奎，扎布罕河以东的哈喇和林一带，西连额尔齐斯河，北至唐努山，南抵察合台后裔诸王的领地。（注：《蒙古源流》卷6，中华书局，1962年重印笺证本；噶旺沙喇布：《四卫拉特史》；巴图尔乌巴什图门：《四卫拉特史》，托忒蒙古文抄本。）16世纪末，卫拉特人迁移到额尔齐斯河和鄂毕河中上游以及叶尼塞河上游地区游牧。此后，卫拉特人活动的范围相当宽广，从阿尔泰山，额尔齐斯河，伊施姆河往西到伏尔加河，往南则达天山南北，直至青藏高原。
    16世纪末17世纪初，卫拉特形成以和硕特首领任“楚勒干”（意为会盟）之长的卫拉特联盟。楚勒干是贵族议会，首脑由八名贵族组成。楚勒干会盟主要是调整内部关系，组织对外战争。这个时期卫拉特联盟包括和硕特、准噶尔、杜尔伯特、土尔扈特、辉特、厄鲁特、巴噶图特等部（注：噶旺沙喇布：《四卫拉特史》；巴图尔乌巴什图门：《四卫拉特史》，托忒蒙古文抄本。）。
    17世纪初叶，卫拉特各部迅速发展，人口增多，畜群增加，各大兀鲁斯（即封建领地）的封建主开始扩展土地，寻找新的牧场。1628年，土尔扈特部首先向伏尔加河下游迁徙，沿途征服了厄姆巴河流域的鞑靼部落和乌拉尔河的诺盖人，占据了从乌拉尔河到伏尔加河，自阿斯塔拉罕到萨玛尔河的广阔土地。1637-1639年间，和硕特部顾实汗和绰罗斯部巴图尔珲台吉一起率卫拉特各部联军万余人进入青海。击败喀尔喀蒙古部绰克图台吉后，顾实汗率部分和硕特部众留在了青藏，巴图尔珲台吉带领联军返回天山北路。土尔扈特部和硕特部的迁移为绰罗斯部的发展创造了条件。牧地充足，内部矛盾缓和，黄教广泛传播，加速了卫拉特的统一进程。
    17世纪中叶后，噶尔丹（注：噶尔丹（1644-1697），巴图尔珲台吉第六子，僧格的胞弟。据津巴多尔济《水晶鉴》第508页（蒙古文）记载：噶尔丹是被指定为一个呼图克图的转世后去西藏的。托忒蒙古文《蒙古溯源史》和达赖班禅的传记印证这个说法，噶尔丹13岁时被确认为温萨活佛（ sa sprul sku）罗卜藏丹津札木的转世，即第四世温萨呼图克图，被迎请到西藏。（又见冈田英弘《噶尔丹之死》，载《东洋文库调查部纪要》第37号，东京，1979年。）拜四世班禅为师，班禅圆寂后，又到拉萨达赖喇嘛门下学经。1667年返回准噶尔。）完成了卫拉特蒙古部的统一，建立了准噶尔政权，准噶尔各部实行的是汗王统治下的游牧国家制度，现代许多研究者称其为“准噶尔汗国”。准噶尔汗国的政权体制有以下几个特点：1.噶尔丹打破了卫拉特贵族议会为管理机构的几个大部落联合体，借助于西藏达赖喇嘛给予的“丹津博硕克图汗”称号，建立了以汗王为首的诸姓贵族居统治地位的四卫拉特统一政体（注：准噶尔大汗具有最高权威，游牧国家的行政中枢是汗廷，汗有权作出国家重大决策和发布有关律令。汗的周围有宰桑数名，辅助处理日常事务。见《亲征平定漠方略》卷2；参见《卫拉特法典》及《噶尔丹洪台吉敕令》有关条款。）。2.准噶尔游牧汗国有适应其游牧生活方式的的简要的国家行政组织机构，汗王以下的政府部门有兀鲁思和鄂托克两级。自上而下的体制为兀鲁思-鄂托克（和硕）-爱玛克-四十户-二十户-十户等组织，各有诺颜、洪台吉宰桑、爱玛克长管理。兀鲁思设图什墨尔、扎尔户齐、德墨齐；鄂托克设宰桑、德木齐、收楞额。（注：参见《卫拉特法典》及《噶尔丹洪台吉敕令》有关条款。）兀鲁思一级主管行政、司法、税收等；鄂托克一级职能主要有行政、监察、征收赋税、传达政令、收税等；鄂托克为汗的部属；台吉的属下为昂吉。清代记载：“鄂托克游牧之地环于伊犁，昂吉游牧之地又环鄂托克之外。准部一切贡赋及重大差务则鄂托克承输。若零星供给，合二十四鄂托克，二十一昂吉均输焉”（注：《西域图志》卷29，《官制一》；又见《清高宗实录》，乾隆二十年四月壬申、五月辛巳、八月丁酉、二十一年三月壬午条。）。卫拉特有专管喇嘛事务的机构，称为集赛，在准噶尔“初为五集赛，后增其四，成九集赛，亦领以宰桑，略如鄂托克之制”（注：《西域图志》卷29，《官制一》；又见《清高宗实录》，乾隆二十年四月壬申、五月辛巳、八月丁酉、二十一年三月壬午条。）。此外还有各种专业的主管官吏，如库图齐纳尔、扎哈沁、乌鲁特、阿尔塔沁、包齐那尔等。3.卫拉特有适宜自己行动的法令，主要有：旧《察津必齐克》（注：旧《察津必齐克》约于15世纪至16世纪上半叶编纂，全文已失传，现在保存下来的是帕拉斯《蒙古民族历史资料集》中记载的八条片断，其中有些内容还反映在《卫拉特法典》中，有的在实际生活中已有理修正或已废止。）；新《察津必齐克》，即《蒙古一卫拉特法典》（注：新《察津必齐克》是蒙古一卫拉特王公于1640年共同商议制定的。法典最初应是用当时通行的回式蒙文书写的。（见戈利曼：《1640年蒙古卫拉特法典的俄文译文和抄本》，载《蒙古文集》，莫斯科1959年版。李佩娟汉译，文载《新疆大学学报》1983年第2期）1648年咱雅班第达创制托忒文后，才有了托忒文文本。法典的文本较多，差异也较大。我们已见到的有：帕拉斯《蒙古族历史资料集》所载1776年的译本；梁赞诺夫斯基《蒙古部落之习惯法》所载，1929年英译本；《蒙古习惯法之研究》所载1931年日译本。戈尔斯通斯基《1640年蒙古卫拉特法典》1980年俄文版；道润梯布校注《卫拉特法典》，内蒙古人民出版社1985年版；《卫拉特法典》托忒文本，载《汗腾格里》1981年第4期。法典的主要内容有九个方面：（1）宗教方面，制定禁止萨满教的惩罚条例，给予藏传佛教格鲁派僧侣种种保护政策；（2）协调各部关系方面，制定交换各方战俘的条例，约定共同对敌的条约；（3）制定服兵役的条例，鼓励勇猛的作战精神；（4）规定社会组织方面的内容，禁止逃人；（5）规定经济方面的法规，包括摇役，保护畜牧业等；（5）民事方面，包括婚姻、家庭、财产继承、债务等的详细规定；（7）关于社会生活方面的规范条例；（8）刑事方面的规定，制定了对杀人、纵火、盗窃、斗殴、强奸、通奸、诱拐等刑事犯罪的惩罚条例；（9）有关诉讼及量刑等方面的规定。）；噶尔丹的两项补充《敕令》（注：噶尔丹在位时为补充《卫拉特法典》而发布了两项法令，史称《第一项补充敕令》，《第二项补充敕令》。第一项《敕令》约于1677-1678年前后公布的。《敕令》的主要内容有两个方面，第一加紧征税；第二加强内部统治。要求征税官员严守职责，黩职者要交付审判，严重的要没收其财产，对不按期交纳租税的人处以加倍的处罚。对盗窃犯和逃亡者制定了更严格的处罚条例，妻子，财产一律没收，并罚为奴隶。在诉讼方面，除正规的审判官外，其他人所作的判决无效。第二项补充《敕令》是准噶尔部统一天山南路以后，为处理维吾尔地区所面临的问题而发布的。这项《敕令》包括三项内容：一是安抚被统治的霍尔人（维吾人）；二是如何对待奴隶和禁止买卖奴隶的条文；三是允许被统治的维吾人有一定的司法自主权。）。4.准噶尔汗国有强悍的骑兵部队，军备充实，武器精良，出征作战，将士自备行军和作战的物资，一般殷实牧户，自备马十匹，骆驼三头，羊十只；较贫乏牧民也有五匹马，一头骆驼和五只羊（注：《亲征平定朔漠方略》卷2。）。