1911年辛亥革命后建立的中国共和政府面临一个国际承认问题。列强把对共和政府的承认作为手中的筹码，极力为自己攫取更多的在华利益，从而采取拖延等待的态度。美国政府也曾经犹豫观望，同其他列强采取一致步调。但威尔逊总统上台以后一改前任的做法，断然决定单独承认中国的共和政府。无论承认的动机如何，承认的时机是否对中国国内政治形势有利，这一行动都博得了中国各界的好感，对中国在国际上的处境颇有好处，是值得欢迎的。这也使威尔逊在国际上的形象更有光采。但是如果我们仔细考察一下当时美国国内形势和威尔逊总统做出这一决定的动机，就不难发现，其基本出发点还是美国自身的利益。
    一、列强就承认问题对中国提出的特权与领土要求
    帝国主义列强企图乘辛亥革命爆发之机，再次掀起瓜分中国的浪潮，清政府对此甚为忧虑，因此盼望美国政府对其他列强施加影响，以防止任何一国就承认中华民国问题采取单独行动，乘机渔利。对美国政府来说，保持中国的门户开放和行政主权完整最符合美国自身利益。美国政府愿意暂时与列强共同行动，维持已经形成的格局。美国国务卿诺克斯于1911年10月14日电询驻中、法、德、英、意、日、俄等国的美国使节，应对中国目前的严重局势采取什么样的行动。在得到革命军并不危及美国在华利益的报告后，诺克斯便致电各国，指出没有理由干涉中国局势，美国愿与其他国家密切合作，采取不干涉革命的中立立场。美国表明自己的立场以后，迫切希望得到其他列强的支持。
    英国在华的影响颇大，其态度对美国来说是至关重要的。开始英国处于颇为矛盾的状态。为了保持既得利益，它当然愿意维持清政府的统治。武昌起义爆发后，清湖广总督瑞澂登楚豫舰，请英国领事葛福（Goffe）派舰阻止革命军渡江。（注：中华民国史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），台北中华民国史料研究中心1976年版，第651页。）葛福曾准备干涉革命，但是汉口各国领事团会议接受法国领事罗氏（Reau）建议，决定对革命政府不加干涉，并且决议承认革命军为交战团体。当清海军提督萨镇冰乘江贞兵舰迫近英界码头，将向武昌轰击时，为英领事阻止。驻汉口各国领事也一致表示严守中立。（注：中华民国史事纪要编辑委员会编：《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），台北中华民国史料研究中心1976年版，第668、691、705页。）随着革命形势的发展，英国政府担心援助清政府会导致革命党人打击英国在长江流域的商贸利益，并可能夺取广东海关。加之革命军宣称无丝毫排外性质掺杂其间的对外态度，而且欧洲各国舆论同情中国革命。《每日邮报》（Daely Mail）发表言论：“不侵及欧人，则不应干涉。即使攻击欧人，亦应由列强水师联合办理，无维持满洲政府之权利（力），革命乃中国国力相争，不涉外人事。”《每日记事报》（Daily Chronicle）对中国革命赞赏道：“受虐人民反抗腐败专制政体，为自由党人中之爱谊主义，中国惨受满政府之野蛮政体，欧洲人早已目不忍睹，凡有血气之欧人，想决不作满政府之走狗。”《每日电报》（Daily Telegraph）报道：“28日论说，又大欢迎革党，并言凡人救其国于水深火热之中，若系人类者莫不表同情。中国人非愚而又非无能者，数日之内当可见中国共和政体。”法国《辩论日报》（Des Debats）告诫道：“27日谓列强应丝毫勿干涉。果中国分裂两国，则两面者皆不得好处。”伦敦《泰晤士报》报道：“政府兵并未得胜，第一战虽未成功，然全国人民皆倾向革命。”并且也告诫道：“列强不可干涉。”（注：以上几则电文载于1911年10月21日上海《民立报》，转引自《中华民国史事纪要》（1911年1-12月），第719-720页。）所以英国决定追随美国采取中立政策。法国的态度也不主张干涉。德国则效法英美。日本的态度就完全不同了，想借此机会扩展自己的在华势力。
    12月7日，日本外交大臣通知美国驻日大使：如果中国内部敌对行为继续发展，日本政府认为有考虑干涉的必要。显然，日本的这种意图是不符合英美的利益的。英国政府随即训令驻日大使麦克唐纳向日本政府提出抗议。美国则坚持列强“共同行动”的原则。俄国虽然也试图乘机进一步侵占中国领土，希望纷乱引起中国的解体和削弱，以便在适当的时机对中国下手，但它暂时还能接受美国的建议，采取静观事态发展的中立政策，对辛亥革命不进行干涉。于是在辛亥革命爆发初期，列强在各怀不同目的的情况下，达成了暂时的“共同行动”，不向清政府贷款和不在其他方面予以支持。这虽是为保护列强在华的经济利益，如侨民的生命、财产、贸易而定的暂时性政策，但是为革命党人在初期取得一定胜利还是创造了一个较为有利的外部环境。
    1912年元月1日，中华民国临时政府在南京正式成立。随着中国政局的明朗化，列强对中国的要求也日益公开。元月23日，俄国外交大臣向沙皇报告说：“北京方面传来清帝退位及命袁世凯在中国组织新政府的消息，提出了列强对此一新政府的承认问题。我国代办已用私人谈判方式表明，列强驻北京代表中最关心中国事务者认为，承认袁世凯政府的条件是保证外国人在中国的权利。”（注：程道德：《中华民国外交史资料选编（1911-1919）》，第9-10页。）1912年3月8日，俄国驻美国大使以俄政府照会致美国国务卿，对于承认中国新政府问题，“赞同列强一致行动，以维护共同利益，惟俄保留其在必要时为维护满、蒙、新疆权益所采之措置。”（注：《中华民国史事纪要》（1912年1-6月），第318页。）这表明俄国要利用中国新政府正在组织，需要列强承认和支持时，和日本达成一致，用共同的力量逼迫中国共和政府接受日、俄对满蒙地区的要求。（注：程道德，前引书，第10页。）日本也在2月23日致美国的照会中提出承认中国的条件，认为：继续列强现在所享有的权利、利益和特权是非常重要的。因此，列强在承认中华民国政府之时，应该得到中华民国政府承认一切权利、利益和特权的保证；同时应向中华民国政府取得借用外债的预约。因此，日本政府提议，列强采取共同行动，以上述要求作为承认中华民国的条件。（注：United States Department of State:Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,1912,（《美国外交文件，1912年》）Washin-gton,1919,P.68。）英、法、俄、德等国接到日本的照会后，对日本提议的原则也表示同意，但附加“以此种行动不致对于承认中华民国引起不必要的延缓为限”（注：张忠绂：《中华民国外交史》，上卷，正中书局，1945年，第41页。）的声明，并愿在事先得悉日本建议的保证性质和条款。因此，日本的提议成为列强此后对承认中华民国问题所采取的基本原则。但是，这时列强所采取的“共同行动”政策与前期的有所不同。前期是静观势态变化，在清政府与革命军两派中保持“中立”；而后期的政策则是共同压迫中国共和政府同意承认他们在中国的帝国主义特权。
    1912年4月1日，孙中山解除临时总统职务，北京统一政府成立。4月25日，中华民国政府外交部通电驻各国外交代表，并照会驻北京各国公使，通告中国统一政府已经成立，要求各国承认。列强虽然支持袁世凯执政，但那是为了从袁世凯那里索取更多的新的特权，在得到这些特权之前，他们需要以承认为要挟。所以列强以中国尚未能满足日本于1912年2月提出的承认条件，而拒绝承认中华民国政府。
    1912年7月7日，北京政府新改组的内阁总理陆征祥致电美国国务卿诺克斯，请求美国政府立即承认中华民国政府。在此之前，美国政府就接到驻华公使嘉乐恒主张迅速承认中华民国政府以安定中国内政的报告。而且根据国际法或外交准则而论，辛亥革命虽然引起政体变更，新政权并没有废止列强强加在中国人民头上的“条约权利”，列强们所要求承认的不过是这样的一个具有连续性政策的新政权，而不是一个新国家。在这样的情况下一般是不存在不予承认问题的。同时，美国国内要求承认中华民国的呼声愈来愈高。于是，美国政府就在7月20日电询英、法、德、意、日、俄、奥等国政府是否愿意立即承认中华民国政府，并说明美国国内的舆论均主张立即承认中华民国，美国政府不便久违民意。美国从其他列强那里得到的答复是否定的。俄国主张等到中国正式政府成立后再予以承认，法国原则上同意俄国的主张，但又进一步要求中国政府对列强在华的条约权利给予正式保障。英国借口袁世凯没有履行条约义务的能力，不能承认中国政府。日本则认为：中国当前的政治组织，只不过是临时性质，尚无建立持久政府制度的基本法规，而且目前政权也不够稳定。如果此时承认，不仅妨得中国正在进行的行政改革，也有损各国利益。美国政府见此，乃决定等中国永久宪法宣布，临时政府终止后，再予以承认，以便维持列强合作的原则。这一做法是有背美国政府本意与民众意愿的，但是因为对国际银行团对华大贷款存有很大的希望，所以美国政府只得做出将就其他列强的决定。
    列强不同意立即承认中华民国，是因为他们攫取中国领土的野心尚未实现。1912年7月，日本政府派前任驻俄大使桂太郎为特使，赴俄密议，与俄国签订了第三次日俄密约，确定了日俄两国在满蒙地区的势力范围。英、法根据日俄第三次密约，也要求攫取同等的权利。（注：《申报》，1912年7月27日。）俄国驻伦敦大使还向英国保证，俄国将支持英国对西藏提出类似俄国对外蒙古的要求。8月17日，驻华英使米尔典致节略于中国政府，声称只承认中国对西藏的宗主权，而不承认有统治权。并且以1906年英新订拉萨条约为藉口，提出五项要求：（1）中国不得干涉西藏内政。（2）中国官吏不得在西藏行使行政权，中国不得视西藏与内地各省相同。（3）中国军队不得无限制的留驻藏境。（4）中英两国应订立协定，规定上述各节。然后，英国始能承认中华民国政府。（5）中、藏间经由印度之交通，应暂时视为断绝。并声明，若中国不与英国商洽，则英国政府不能承认中国的共和政府。而且英国还将与西藏直接订约。（注：《美国外交文件，1912年》第86页；张忠绂，前引书，第101-102页；《中华民国史事纪要》1912年7-12月，第143页。）随即，俄国对外蒙古提出要求。9月3日，俄国驻北京参赞向外交部宣称，“中国若欲蒙古取消独立，须先承认俄提条件：（1）中国不得驻兵蒙古。（2）不得在蒙古改委行政官吏。（3）不得在蒙古开垦。（注：《中华民国史事纪要》，1912年7月-12，第219页。）10月22日，俄国又非法承认外蒙古独立。（注：《申报》，1912年10月22日。）满蒙藏的存亡成为中国政府面临的领土应否被瓜分的重大问题。《申报》在8月19日《瓜分承认二大问题》一文中报道，“在伦敦会议上，列强拿出了瓜分中国的方案：南满归日本，北满、蒙、新归俄国，山东、直隶、江苏归德国，福建、浙江、广西、云南归法国，西藏、青海、四川、广东归英国。”但是这个方案在列强中尚议而未决。驻美公使张荫棠在电报中曾提到，“美国力抗瓜分，决不愿破坏道德占他国土地，而且中国已是共和国，与美国为同制度国家，尤宜互相扶持。”（注：《申报》，1912年8月19日。）在其后的海牙和平会议上，列强又对承认中华民国问题进行了公决，表示将根据中国在下列五个问题上的进展情形再商议承认与否：（1）各省能否停止内战。（2）从前条约是否继续遵守。（3）蒙藏及东省问题能否解决。（4）人民生计能否独立。（5）地方有无自治能力。（注：《申报》，1912年9月21日，《中华民国史事纪要》，1912年7-12月，第263页。）
    利用中国内部形势，为自己攫取更多的侵略利益，是列强当时主要的对华政策目的。其中以英、日、俄为急先锋要求瓜分中国的主张成为列强承认中华民国的先决条件。《申报》于1912年11月21日报道，“自俄蒙协议披露而英人于西藏遂有八大方针之密谋，日本野心家且有改满洲租借地为永久租借之狂论。均势之局破矣。”在这场瓜分与承认的争斗中，美国是最不受益的国家。但是塔夫脱为推行“金元外交”政策，强行挤入对华贷款的国际银行团，对列强共同对华贷款抱有很大的希望，使他的政府一再违背美国公众的意愿，维持与列强的共同步调，拖延承认中华民国。