三、威尔逊政府承认中华民国政府的政策
    威尔逊在就任总统之前就对承认中华民国问题极为关注。他于1912年12月3日对孙中山11月16日发给他祝贺美国大选结果的信回复说：“请允许我对您说，我是以最热情的关注看待中国最近事态的发展，对每一个可望给予伟大的中华帝国人民自由的运动深表同情。”（注：Link,Ather S.ed,The Papers of Woodrow Wilson,V.25（《威尔逊文件》第25卷），New Jersey,1970,p.576。）对于汤姆森的鼓动，他也复信表示说：“君书已到，无任感动，余之关心中国幸福深而且久，当为故人所深信，承嘱注意之问题，自当竭心力以谋之。”（注：《申报》，1913年1月19日。）威尔逊的言行颇具有“理想主义”色彩，好象是非常同情中国的民主革命似的，所以人们对他寄予了希望。3月1日，约翰·R·莫特致电克利夫兰·霍德利·道奇，转请威尔逊从中国的实际出发，为了美国的国家利益和意识形态的共识，立即承认中华民国政府。（注：《威尔逊文件》第27卷，第44页。）
    威尔逊就任后，于1913年3月18日发表声明说，美国政府不赞成美国银行团参加对华贷款银行团，这一声明被外交界推测为美国准备率先承认中华民国的先声。但是其他列强仍想在承认中华民国问题上维护“共同行动”主义。俄国驻美大使向美国建议，俄国将在承认墨西哥问题上与美国保持一致，因此美国最好在承认中华民国问题上与俄国保持一致。（注：《威尔逊文件》第27卷，第248页。）美国没有接受这一建议。
    3月18日，美国驻华代办卫理向国务卿布赖恩报告，主张迅速承认中华民国。卫理认为，承认中华民国的行动“对于保存这个共和国至关重要，而美国作为‘共和国之母’，当然应该率先欢迎新生的中国。要等待列强的合作只能损害美国与中华民国的关系地位，也只能助长其他国家的侵略计谋。”（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）卫理在报告中提到列强对中国的侵略计谋不单单是领土的要求，还有撤除厘金，扩大通商口岸领事裁判权等。卫理还认为“损伤了中国人民的自尊心，（美国）不可能获得真正的利益，而只会引起仇恨；而我们还必须与他们打交道，以解决促进美国利益中尚未解决的问题。假使国际交往还有价值的话，那么（交往双方）就必须互相尊重。”（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）卫理的报告是从国家利益的角度出发，建议国务院承认中华民国的，但其中也确实带有“理想主义”色彩。3月28日，布赖恩致电卫理，令其转告中国外交总长，一是对3月25日祝贺他就任国务卿贺电表示感谢；二是通知中国，美国政府已在慎重考虑承认中华民国问题。（注：《美国外交文件，1913年》第98页。）在卫理向中国政府转达这一通知后，袁世凯立即表示了请求美国立即承认的愿望。袁世凯相信，美国的承认将在中国人民心中和即将召开的国会中加强袁的统治地位。（注：《美国外交文件，1913年》第99页。）就此，布赖恩责令第二助理国务卿艾迪提交承认中华民国的对策意见。艾迪的意见是：袁世凯急于要得到美国的承认，目的不在于要美国承认中华民国为共和政府，而是希望承认袁世凯的政治地位。因为当时中国国内国民党与袁世凯的斗争十分激烈，袁世凯的地位处于不稳定的状态。因此，如果要承认以袁世凯为首脑的中国现政府，只要总统允许中国公使谒见并递交袁世凯致威尔逊就任总统的贺电即可。但是这一做法对承认中国共和没有什么作用。如果目的是要承认中国为共和政府，则必须等到4月8日中国国会召开后，立即指示美国驻华使署做出适当的宣告。（注：《美国外交文件，1913年》，第102-103页。）
    艾迪的意见书表明了美国政府面临着如何支持袁世凯稳定政局和顺应美国民众要求承认中国共和政府的协调问题。威尔逊本人急于尽早承认中华民国，“因为他希望看到中国建立稳定的政府，他也担心某些强国企图阻止他这样做。”（注：转引自柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策，1913-1921》，社会科学文献出版社，1994年，第19页。）至于中国当时能否建立真正的共和政体，对威尔逊来说并不是关键问题。因为他并不相信中国会从封建帝制的专制国家一下转变为共和代议制的民主国家。对他来说，稳定中国的政局才是最重要的。中国只有稳定了，才能维护美国对华的“门户开放”政策，才符合美国在远东的最大利益，而坐视列强瓜分中国只会损害美国在华利益。所以在4月1日的内阁会议上，威尔逊说他已经考虑了中国的局势，认为美国必须承认中国为共和国，并建议等中国国会议员选举完毕后就立即承认中华民国政府。对于检察长麦克兰诺兹请求列强在承认问题上采取合作行动的建议，威尔逊表示不同意。他要求明确通知各国驻美大使，由他们转告各自的政府，美国准备承认中华民国，希望他们采取相同行动。丹尼斯说威尔逊是想借此表明美国的行动不受制于他国。（注：《威尔逊文件》第248-249页。）1913年4月2日，布赖恩把备忘录递交各与中国有外交关系国的驻美使节，通知说美国决定在1913年4月8日中华民国国会开幕时宣布承认中国政府。通知还说，“总统要我向您们表示，他诚恳地希望贵国政府给予合作，和我国政府同时采取同样有效的行动。”（注：《美国外交文件，1913年》第108页。）这里表明威尔逊并没有放弃争取列强共同行动的政策。但是与塔夫脱政府和列强合作的方式不同，这次合作是应以美国条件为基础的。
    美国的这一举动在外交界引起了强烈的震动。德国外交大臣雅哥在接到这一消息后认为，延迟承认中华民国将使德国受到支援有特殊利益国家要求的嫌疑。美国单独承认中国将增加其在华的威信而使德国不利。因此，为了德国的在华利益，德国应当决定承认中国。（注：孙瑞芹译：《德国外交文件中有关中国史料选译》，第3卷，商务印书馆1960年版。第260页。）在得到德皇同意之后，雅哥分别于4月21日和4月26日向英、日表示：倘使袁世凯以较大的多数当选总统，德国有意承认中华民国，因为德国觉得袁的人望似足以提供维持国内秩序与治安的保证。（注：孙瑞芹译：《德国外交文件中有关中国史料选译》，第3卷，商务印书馆1960年版。第262-263页。）英、日、俄等国则一致反对美国单独行动。俄国驻美大使再次向美国强调，在受俄国影响地区，美国应该跟俄国的政策保持一致，否则俄国将在墨西哥问题上仿效美国对华采取的政策。（注：《威尔逊文件》第27卷，第262-263页。）日本则声称，做出任何承认袁世凯的行动等于干扰孙中山和黄兴的南方政权。（注：《美国外交文件，1913年》，第109页。）日本在试图改变美国的既定态度未能成功之后，便于4月19日提出承认条件草案。在1912年2月提出的那些条件之外，又提出了在北京举行各国外交代表会议以达成一项共同的决定，然后才能给予承认。美国对日本的这项拖延承认提议未予理睬。4月21日，列强驻北京各公使密议对中华民国的承认问题，法、俄公使提出了四项条件：（1）不承认蒙藏为中国领土。（2）要求川滇特别权利。（3）要求付清本年赔款。（4）要求清偿到期的欠款。遭到了美、德的反对。（注：《民立报》，1913年4月24日，转引自《中华民国史事纪要》1913年1-6月，第352页。）法、俄的提议再次充分暴露帝国主义列强要瓜分中国领土的丑恶行径，并且在经济上胁迫中国接受列强对华大贷款，向他们交出中国的财政主权。
    1913年4月6日，美国国务院向驻华代办发出指示，等中国国会议员到足法定人数，举定职员后，即予承认中华民国政府。（注：《美国外交文件，1913年》，第109页。）中国国会各党派的议员则因美国即将承认，一致赞成4月14日开院。（注：《申报》，1913年4月9日；另见柯里前引书，第18页。柯里认为“中国国会的召开，可能是因为‘据说美国政府要承认中华民国’……这样来满足美国承认的要求条件。”）尽管美国驻华代办卫理根据中国的政局情况，到5月2日才递交了承认国书，但其间威尔逊一直没有改变这一决定。据丹尼斯日记，1913年4月8日，即原拟承认中华民国那天的内阁会议上，威尔逊和全体内阁成员都衷诚希望中国自即日起一切发展顺利，以行动证明中国之所以被世界承认是理所应当的。美国的承认将给予中国得以在全世界共和国中赢得自己地位的时机。（注：《威尔逊文件》第27卷，第267页。）在4月23日答记者问时，威尔逊也否定了要延迟承认的说法。（注：《威尔逊文件》第27卷，第340页。）威尔逊在承认辞中说：当中华民国人民开始承担自治性质和主权之时，美国政府和美国人民甚表同情，他谨代表美国政府和美国人民，欢迎新中国进入国际大家庭。并希望中国在完善共和政体时，取得最高程度的发展。（注：《美国外交文件，1913年》，第110页。）美国的率先承认对中国产生了较好的国际影响，巴西、秘鲁、墨西哥和古巴先后于4月8日、4月9日、5月2日和5月4日承认了中华民国政府，改变了中国在外交上所处的孤立地位。更为重要的是，它使列强对华共同行动阵线破裂，在一定程度上减轻了中国所承受的列强联合威胁。这一政策在美国国内也受到了公众的欢迎，布赖恩向威尔逊表示祝贺说：“这是创立了新时代！”（注：转引自柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策》，第19页。）
    但是英、日、俄等国却对美国的承认持批评态度。日本报纸评论美国对中华民国的承认说：“承认对中国很少有益处。通过借款，其他五强国更有效地证明了他们对中国的友谊。美国的专断与高傲的行为，使一般人都感觉不快。美国想借讨好中国，博得中国的特殊好感，这一目的能否达到颇成疑问。”（注：孙瑞芹译：《德国久交文件中有关中国交涉史料选译》，第3卷，第267页。）事实上，美国恰恰达到了这一目的。向美国致谢的不仅有袁世凯，中国国会参众两院分别通过决议感谢美国政府的友好行为，中国许多省议会也采取类似举动。山西、直隶、甘肃和浙江等省的都督也致电威尔逊表示感谢，李烈钧亲自致函美国驻汉口领事表示谢意。北京政府宣布5月8日为全国性假日。北京、上海、南京、武汉等地各界人士专门为美国的承认举行了庆祝活动。5月9日，北京绅商学界各团体3000多人到美使馆致谢，南京学界齐赴美领事署致谢。5月10日，中美同盟会发起承认纪念会，各校学生齐赴美使馆庆贺。上海中美英睦谊会发起感谢友邦承认大会，前任美领事海格斯、田绿、伍廷芳、陈英士、张通典和朱葆三等人都出席了会议。
    柯里说，中国早已得到美国公众的同情，美国对中国的承认，特别是作为共和国世界的新成员的承认，更是大众欢迎的事件。（注：柯里：《伍德罗·威尔逊与远东政策》，第20页。）威尔逊政府的承认政策表面上是出自同情中国，支持民主共和，实则以美国国家利益为决定因素。虽然其他列强提出撤除厘金，扩大通商口岸领事裁判权也对美国有利，但是美国在华的最大利益在于保障中国的稳定。既然列强把袁世凯当作稳定中国的最好希望，威尔逊就要支持袁世凯稳固统治，而不考虑袁世凯是否是真正的共和主义者。但是，他又不能不顾及中国当时的共和趋势，和美国公众对中国共和的同情。他在中国国会正式工作后才承认中国，这一点没有妨碍他对袁世凯个人的支持。正如陶文钊先生所说，美国4月2日的“宣布本身就是在国会召开前送给袁世凯的一份政治贺礼。”（注：陶文钊前引书，第12页。）因此，除了孙中山和一些国民党领袖对美国承认中华民国持不同意见外，美国的承认在中国受到了热烈的欢迎。这样，为美国与众列强在华竞争中争取到一个有利的地位，为美国对中国政府施加越来越多的影响做了准备工作。