二、依旧徘徊的农业经济与土地问题
    中国农业经济因为其很大程度上的自然经济性质，受外部环境的影响相对较小，但是大规模战争对生产环境的破坏，军队征发对劳力的占用，田赋征实对农民生产物的低价以至无偿占有等，对于战后农业生产恢复和发展的不利影响仍然不容低估，农业生产只能在低水平上徘徊。1947年全国稻、麦等六种主要粮食作物总产量为22.5亿市担，为1936年产量的97%，相差不大。但棉花产量下降较大，1946年只及1936年的43%（注：《中国近代经济史统计资料选辑》，360页。），远不能满足棉纺工业的需要，导致美棉大量进口，而廉价美棉的进口，亦不利于棉花生产的恢复。
    作为民生基本的粮食问题仍然是国民党面临的难题之一。粮食消费有增无减，各地粮价也因此不断上涨。尤其是收复区受抢购军粮和复员还乡的影响，粮价攀升更为剧烈。以至“各地粮情之紊乱，粮价之暴涨，无凭遏止”（注：青年远征军第二零八师政治部编：《中国国民党第六届二中全会缉要》，1946年版，67页。）。1946年，全国粮食消费亏空高达446万吨，而粮食进口因国际配额管制，只能弥补供应缺口的1/10（注：行政院新闻局编：《全国粮食概况》，1947年版，15、6-7页。）。为了保证军粮和主要城市粮食的供应，国民党仍然实行战时采用的征实征借征购政策，但因为形势的恶化及其统治区面积的减少，实征数趋于下降。战后初期的两个年度内，实征7210万石，1948年度则剧降为2千万石，预示着实物征收制度也难以为继（注：《民国财政史》，197页。）。由于粮食供应无法满足消费需求，在城市里经常发生抢购粮食风潮，导致社会不安及民心动荡。
    农业经济复兴的关键仍然是土地问题。据22个省的统计，战后佃农占农户总数的33%，半自耕农占25%，两者合占58%，较战前增长了4个百分点，显示自耕农数在下降（注：《中国近代经济史统计资料选辑》，276页）。如何从土地分配入手，提高大多数农业生产者的积极性，是解决农村问题的关键所在。国民党内亦有不少人认识到，“土地问题是解决国民经济的中心，土地问题合理解决，政治与军事便迎刃而解”。1946年3月，国民党六届二中全会提出：即刻规定耕者有其田之实施步骤及办法，由政府发行土地债券，收购大地主土地，分配于退伍士兵及贫农，并切实扶植自耕农，保护佃农。行政院亦于同年12月修正通过《二五减租办法》，规定本年度豁免田赋省份一律减租1/4，下年度豁免田赋省份亦照此实行（注：中国国民党中央执行委员会秘书处编：《中国国民党第六届中央执行委员会第二次全体会议记录》，1946年版，104页。国民党的扶植自耕农计划分甲乙两种，甲种为政府征收土地，放给农民耕种；乙种为政府贷款给无地农民，由其购地自耕。前者曾在7个省试行，后者曾在11个省试行，但数量均极为有限。）。但平均地权、减轻租赋是国民党当政20余年始终未能解决的问题。它一方面要打出这面旗帜，以拉拢人心，另一方面又不能不在实践中迁就、照顾土地所有者的利益，维护自己的统治基础。地政部在答复国大代表质询时承认：关于耕者有其田政策，拥有土地者多持反对态度，而省县参议会亦有请求暂缓实施者，今后全国土地改革之推进，政府固须努力，尤赖全国人民之策动，地主阶级之觉悟，以及人民团体之协助。因此，行政院对解决土地问题的答复，始终是“正在拟订实施办法”。（注：国民大会秘书处编：《国民大会代表询问案（地政部）之答复》，1946年版，34-35页。）终国民党之统治，土地、农民和农村问题一直没能得到真正的解决，其所有关于农村的政策，无论理论上多么完美多么有效，一到实行时则如大海中之一滴水，很快便消失于无形。
    在国民党战后农村政策中，比较特殊的一类是对所谓“绥靖区”（即原中共占领区）的政策。由于这些地区在中共治理下实行了土改或减租政策，得到多数民众拥护，因此国民党企图对这些地区的政策作出某些调整，主要是改革土地收益关系，给直接耕作者以实利，同时在政治上与中共的土改政策相抗衡，争取广大乡村民众的支持。全面内战爆发后，蒋介石决定农村经济政策应着重下列各点：一、解决土地问题，应一本国父平均地权之旨；二、发行土地债券；三、设立农村合作社；四、创办农民银行。（注：秦孝仪主编：《总统蒋公大事长编初稿》卷6（上），台北中国国民党中央委员会党史委员会1978年版，221页。）这些措施的关键在平均地权，而蒋强调在“绥靖区”实行，明显含有与中共争夺民众的意义。他训诫部下，我们“特别要注意土地的处理和分配，要比共匪处理土地的情形，还要表现更好的成绩出来，使一般民众皆能了解我们的土地政策是真正为民众解除痛苦，使农民得到利益。然后国际的观感，也可因而改变。”（注：张其昀主编：《先总统蒋公全集》第2卷，台北1984年版，1845页。）国防部长白崇禧也承认：“我们要和共产党争斗，单靠军事的力量仍感不够，一定要兼靠政治的力量”，“一定要有实惠，才能博得民众的同情。”（注：《白崇禧在绥靖区政务会议上的讲话》，中国第二历史档案馆藏档，档号一八五-20。）
    尽管国民党认识到与中共争夺农民的重要性，但其正式出台的政策仍然偏向于土地所有者。1946年10月31日，国民政府公布《绥靖区施政纲领》，规定：绥靖区内之农地，其所有权人为自耕农者，得凭证收回自耕，其所有权人为非自耕农者，在政府未依法处理前，得凭证保持其所有权，但其农地应由现耕农民继续佃耕；绥靖区内之佃农，对地主纳租，其租额不得超过农产正产物三分之一；收复前佃农欠缴之佃租，一概不得追缴；绥靖区内之农地，经非法分配，地主失踪，或无从恢复原状者，应由县政府征收，其地价应依法估价折合农产物，由中国农民银行发行土地债券，给予合法所有人，分年偿付。（注：行政院绥靖区政务委员会秘书处编：《绥靖区行政法令汇编》第1辑，1946年版，1页。）行政院亦公布了《绥靖区土地处理办法》，以产权恢复原主为原则，将土地问题的处理具体化。这些规定，一方面强调地归原主，对于所谓“绥靖区”内已经通过中共土改得到土地的广大乡村贫农，实为一次再剥夺；另一方面又不能不照顾到上述地区土改后的现状，对于现耕作者给予一定优惠。国民党内有人承认，中共的土改“其原旨核与耕者有其田主张实为吻合，只要收复区各县市对于土地问题遵照绥靖区土地处理办法加以合理的处置，彻底的执行平均地权，亦可收到完满的效果。”（注：《山东省政府绥靖政务报告》，1947年2月，二档，档号一八五-62。）然而理虽如此，这些规定的实施范围却非常有限，只在6个省划出14个县实验，其中开始实行的不过5个县。更普遍发生的情况是，流亡在外的地主以还乡团名义跟随进攻的国民党军回到原住地，“查封奸匪家属全部财产并驱逐之”，“不特不奉行二五减租办法，除强迫佃农对半分租外并追算历年未对半分租之旧帐”。而此种情况之出现概因“各地方官绅均为地主官绅，既与地主打成一片，故中央各种收揽民心安定社会秩序之法令相率阳奉阴违”（注：彭明主编：《中国现代史资料选辑》第6册，中国人民大学出版社1989年版，457页。）。在苏北和山东，这种情况更为严重。徐州绥署曾制订了还乡团组织办法，规定还乡团受当地县长及党政军联席会报指挥监督，必要时得派军队掩护，这意味着土地所有者可以在武力支持下向农民追索失去的财产。（注：《绥靖政工手册》，1946年版，丁编22目。）因此，国民党在仍然依靠地主作为农村统治支柱的情况下，不可能得到最广大农民的支持（注：每到形势不利，国民党内总有人企图以土改争取民心。1948年底，国民党军事失利，全盘形势极度恶化，国防部因此上呈蒋介石，提出在土地国有原则下，重新颁定全般土地政策，实行耕者有其田，但这样的建议最后仍被束之高阁（《蒋中正总统档案·革命文献（戡乱时期）》第14册，631页，藏台北“国史馆”）”，而土地所有权这个最重要的问题不解决，农业经济的复兴和发展就只能是空中楼阁。