三
    不过，也要看到当时的清朝政府虽然鼓励商人成立商会以及其他各种民间团体，并予以一定的保护，但却仍然始终对商会与其他商办团体怀有某种疑虑和戒备心理。具体说来，清朝统治者所担忧的是商办民间团体的活动与权限越出其预定的范围，对其统治造成干扰和威胁。因此，清朝政府在一定程度地实施鼓励和保护商办民间团体政策的同时，又从许多方面予以各种限制，力图控制商人社团的活动范围与权限。
    例如清朝商部试图限定商会不得过问商务之外的国家内政、外交等政治事务，在1904 年部颁《商会简明章程》中对此已有规定， 后又于1906年札文各地商会，要求各商会“凡所论断，一以商情利弊为宗旨，不得涉及商界以外之事”；而且三令五申，表示：“界限本极分明，一丝不容稍溢”，务须“恪遵定章，认真经理”（注：章开沅等主编《苏州商会档案丛编》第1辑，华中师范大学出版社1991年版，第34页。 ）。又如清朝政府在倡导创办民间自治团体从事地方自治的同时，也试图对地方自治予以一定的监督和控驭。清朝政府制定颁行的《城镇乡地方自治章程》曾规定：“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”；地方官有权“令其报告办事成绩，征其预算、决策表册，随时亲往检查”；并可“申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员”（注：故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第739-740页。）。在立法和监督行政方面，清朝政府更唯恐民间自治团体掌握有关的实际权力。显而易见，清朝政府一方面鼓励实施地方自治，另一方面又害怕自己的权力因此而被削弱，希望地方自治在不危及其统治地位的前提下进行，使之仅仅起到“补官治之不足”的作用。
    在清朝政府的限制下，即使像上海城厢内外总工程局这样比较完备的商办自治机构，也难以完全拥有各个方面的自治权。总工程局的领袖总董和办事总董，虽由总工程局议事会自行公举，但仍须报官府审核。总工程局的议事会虽具有一定的立法权，但所制定的规章多系“本局各项章程及规则”，仅有少数地方治安方面的条例，对于清朝上海地方当局则只有提出建议的权利。议事会所谓监督行政权，也只是限于对总工程局的参事会，规定参事会不得独断擅行，随时接受议事会的监督和调查，对于清朝的上海地方政府，则不仅无监督其行政之权，相反在某些方面还要受官府的一定监控。
    然而也应注意，清朝政府限制商会与其他商办民间社团措施中的某些规定，实际上并未产生明显的实际作用。例如上述清朝商部规定，商会不得过问商务以外的政治事务，但商会却根本没有受此限制，在清末的历次政治运动中都极为活跃。1905年商会曾发起并领导了全国规模的抵制美货运动，随后又领导商人从事收回利权运动，反对清朝政府出卖铁路主权。1910年商会还响应立宪派的号召，派代表参加国会请愿运动，并向清朝政府递交数份请愿书，敦促清廷速开国会，施行宪政。武昌起义爆发后，许多商会更转向革命力量一边，脱离清朝的反动统治，加速了清王朝的灭亡。这些事实表明，商会并不受清朝政府的直接控制，是具有独立性和自主权的商办民间社团。
    在民国初期，袁世凯窃取辛亥革命的胜利果实，组建北京政府之后，逐步采取种种手段削弱其对手革命派的力量，从各方面扩大自己的实力。在鼓励和保护民间社团发展方面，总体看来也明显不及清末推行新政改革时期的清朝政府。但是，袁世凯为了笼络人心，巩固自己的统治地位，也未有意识地大力限制已有民间社团的扩展。同时，袁世凯政府继续推行发展实业的政策，仍然必须依赖广大工商业者的支持和帮助。所以，不仅全国性的商会组织--中华全国商会联合会得以在民国初年成立，而且还出现了为数众多的民间实业团体，使市民社会的雏形在民初获得了进一步发展。
    袁世凯的统治地位得到巩固之后，民间社团的发展及其活动如果对袁世凯政府的统治形成某些障碍时，马上就会受到种种限制，难以获得顺利的发展。1913年的“二次革命”期间，上海商团尚未像辛亥革命时期那样，对革命党人予以大力支持，而是对“二次革命”基本持观望甚或是反对态度。但袁世凯在绞杀革命力量之后，仍以上海商团的李平书、叶惠钧等领导人曾与革命派合作而发出通缉令，迫使李、叶逃亡大连和日本。不久，上海商团这一在全国相对来说力量最为雄厚的民间准军事商人团体，也在袁世凯的授意之下被勒令解散。随后，袁世凯政府又试图对商会的发展予以限制。1914年颁布的《商会法》即意欲取消全国商会联合会，并强令各地的商务总会和商务分会在6个月之内进行改组。 虽然在全国各商会的强烈反对和坚决抵制之下，袁世凯政府的这一计划未能得以实现，但它却足以表明袁世凯政府并非真正主动保护民间社团的发展。事实上，袁世凯对待民间社团的政策及态度，仅仅只是从维护其统治地位的目的出发。