二、晚清海防议所争论的主要问题及其结果
    在晚清海防思想的发展过程中，从七十年代中期到八十年代中期，即从同光之交到光绪前期的十几年间，是最关键的时期。在这十余年里，曾先后出现过三次海防大讨论：第一次，是1874年由日军侵台引起的；第二次，是1879年由日本吞并琉球引起的；第三次，是1885年由中法战争引起的（注：一般认为只有1874年和1885年两次海防议，其实，1879年这次讨论更为深入，意义和影响尤为深远，似不能简单地看成是1874年海防议的继续，而应作为一次单独的海防议来看待。）。这三次海防议涉及到许多有关海防的重要问题，意见不一，争论颇为热烈。大致说来，当时争论较大的主要有以下三个问题：
    其一，海军分区设防与统一调度的关系。自丁日昌提出海军分设三路以后，虽有不少官员表示赞同，但究竟设几支为宜，认识仍不一致。也有的主张设“四镇”（注：夏东元编：《郑观应集》，上海人民出版社1988年版，上册，第192页。）或“四大支”，即北洋为一支，南洋为一支，闽洋为一支，粤洋为一支（注：《张文襄公全集》，中国书店1990年版，第13卷，第3页。）。甚至还有主张立五军或十军的（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第7、59页。）。李鸿章并不反对分三区或四区设防，但更倾向于分“最要”、“次要”两区，实际上是主张南北洋分区设立海军（注：《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第35卷，第28页。）。看来，设几支海军应从实际出发，本不是问题的症结所在。重要的问题在于：海军既分区设防，其指挥权归谁？张佩纶觉察到这是一个问题：“海防之事，督抚终难不问；而各省既分疆域，即不能尽化町畦。”（注：张佩纶：《涧子集》，《奏议四》，第3页。）左宗棠也为之忧心忡忡地说：“若划为三洋，各专责成，则畛域攸分，翻恐因此贻误。分设专阃，三提督共办一事，彼北势均力敌，意见难以相同。七省督抚不能置海防于不问，又不能强三提督以同心，则督抚亦成虚设。议论纷纷，难言实效，必由乎此，不可不慎也。”（注：《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第14卷、第56页。）确实如此。要设立海军，就必须解决统一调度的问题，而这在当时又是一个难以真正解决的问题。
    按清朝体制，沿江沿海各省水师，循明朝旧例，各武员如陆营之制，概归各省督抚节制。迄于晚清，此制相沿未改。如1870年，福建洋面轮船渐多，船政大臣沈葆桢即会同闽渐总督兼署福建巡抚英桂，奏请福建水师提督李成谋为轮船统领。嗣后，清廷发布上谕，即命英桂等“传谕该提督，务当申明纪律，严加约束，以肃营规。”（注：《船政奏疏汇编》，台北，文海出版社1984年版，第6卷，第18页。）可见，轮船统领初设之时，就是在总督节制下履行职务的。到1875年第一次海防议期间，闽浙总督李鹤年更明确提出：“今海防紧要，沿海疆臣均属责无旁贷。第无统帅专任此事，讲求实际，仍恐意见分歧，临事毫无把握。……请饬下南北洋大臣督办海防，以重事权，南洋北洋分设轮船统领，由该大臣节制调度，先尽现有轮船，配齐弁兵炮械，归两统领训练，以后陆续添造，分隶两洋。”（注：《筹办夷务始末》，同治朝，第100卷，第19页。）北洋海军初建后，薛福成曾草成《酌议北洋海防水师章程》十四条，其第七条即是添设外海水师提督，建阃津沽，受北洋大臣节制（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第28-29页。）。后来，制订《北洋海军章程》时，便吸收了此条内容，特在“钤制”一节中明确规定：“北洋海军提督有统领全军之权，凡北洋兵船无论远近，均归调度，仍统受北洋大臣节制调遗。”（注：《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，下册，第1027页。）海军统领对总督是从属的关系，即指挥权归总督，这是以“懿旨”批准的形式而确定下来的。
    既然如此，那么，各洋海军之间怎样才能做到消除“畛域攸分”而“联为一气”呢？丁日昌提出用“会哨”的办法，建议“三洋提督，半年会哨一次。”（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第11页。）左宗棠认为不一定限定半年一次，可经常会哨，称：“海防一水可通，有轮船则有警可赴。北东南三洋只须各驻轮船，常川会哨，自有常山率然之势。”（注：《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第64卷、第6-8页。）但是，“会哨”既不能违背事权各有攸属的原则，也必然有个以谁为主的问题。李鹤年想了个折中兼顾的办法：“每年春秋二季会哨，春至北洋，秋至南洋。”（注：《筹办夷务始末》，同治朝，第77卷，第60页。）他们的主观愿望固然是好的，但未免脱离实际，在执行中是难以行得通的。后来，海军会操一共才有三次，而且都在北洋：第一次，是在1886年5月，南洋派南琛、南瑞、开济三船来北洋会操；第二次，是在1891年5月，南洋派寰泰、南琛、南瑞、开济、镜清、保民六船北来会操，广东之广甲船已先在北洋，一同随操；第三次，是在1894年5月，南洋仍派寰泰等六船，广东派广甲、广乙、广丙三船，皆来北洋会操。后两次会操，其实就是三年一次的校阅。本来，按《北洋海军章程》规定，南洋各船“调归北洋合操，即暂归北洋提督节制，逐日督同操练，视如北洋兵船，不得稍分畛域。”（注：《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，下册，第1042页。）事实上，在两支海军各有隶属的情况下，是不可能真正做到不分畛域的。
    总署章京周家楣倒是看到了问题的关键所在。早在1874年，他便提出了“另立海军”的建议，即改变由疆臣节制的传统模式，“简派知兵大员统之”，“遇有征调，若何调度，由统兵大员酌量布置。”（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第7-8页。）建议采取类似西方海军的领导体制，然其真正意义始终未被当局所认识，更谈不上重视和采纳了。直到1885年，海军如何统一指挥的问题才正式提到议事日程上来。当时，李鸿章认为宜设“海部”，“请特派王大臣综理其事”；穆图善主张“宜于钦派综理王大臣之外，责成派出之疆臣，专主其事”；吴大澂则建议：“添设水师总理衙门在京，特派亲王总理，沿海督抚归节制，于疆吏中派一员督办水师。”（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第59-60页。）正是综合这些意见，清廷于同年10月12日颁布懿旨，成立总理海军事务衙门。