（2）政治形势
    由于边防节度区的形成，在边境上早已有了实际上的地方实力集团。安史乱发后，玄宗在奔蜀途中，为平叛的需要颁发诏敕允许统兵各王、节度使可以自署官属、自筹军资（注：《唐大诏令集》卷三六，《命三王制》；又见《文苑英华》卷四六二贾至《玄宗幸普安郡制》。），这就使得统军将帅可将地方的军、政、财大权集于一身，形成了名正言顺的地方实权化。这样，地方实权化就从边地扩展到了内地。战争拖延持续的时间愈长，这种地方实权化趋势就愈发展愈牢固，地方对中央的离心力就越大。肃宗即位，因无充足的财力和军力，根本无能力扭转这种地方实权化趋势，唯有想法尽快结束战争，方可阻止地方进一步实权化。但肃宗即位以后所采取的措施并无尽快结束战争的效能，实是其失策之处。
    除了地方实权化的威胁外，肃宗虽凭太子身份靠朔方军相助即位，但地位未稳。在蜀有玄宗挟西南之力复位之威胁，在江南有永王璘拥兵自立夺位之忧，这在肃宗看来是远比安史之乱为大的心腹之患（注：《读通鉴论》卷二三。）。
    再者，肃宗即位，是在宦官李辅国、后妃张良悌等人的策划下进行的，这些人以定策之功掌握有相当权力，形成内朝宦官势力；同时在外朝又有玄宗从蜀地派来的以房琯为首的宰相集团制约着肃宗的行为。
    肃宗面对如此军事、政治形势，为了防止地方坐大，巩固自己的地位，必须尽快在全国的中枢领导系统中占据绝对支配地位。那么，最直接的办法就是尽早收复两京，重组号令全国的中央中枢系统，然后利用这个中枢系统来制约地方、伸张皇权，徐图平叛及其他。为此，肃宗抛开大臣们如李泌等能较快结束战争的长远建议（注：《新唐书》卷一三九《李泌传》。），决心收复两京，重建中央中枢。
    要收复两京，肃宗因朔方军新附，担心失去对这支军队的控制，更担心重用这支军队会从此坐大而出现尾大不掉，所以肃宗虽急于收复两京，但并不用朔方军及朔方文武官员，而是用房琯。
    时行在机务，多决之于琯，凡有大事，诸将无敢预言。寻抗疏自请将兵以诛寇孽，收复京师，肃宗望其成功，许之。……遂及于败。上犹待之如初。仍令收合散卒，更图进取。（注：《旧唐书》卷一一一《房琯传》。）
    肃宗此举极有深意：一是表示尊重玄宗，故重用其所委派的宰相，实却借此麻痹玄宗，还可以借此牵制内朝宦官势力；二是确实想借房琯的才望，使其领兵以形成一支由中央控制的能作战的部队，既可分朔方势力，又可改变过分依赖朔方军的状况。这就是为什么房琯败后肃宗仍令他“收合散卒，更图进取”的原因。而肃宗也不是真对房琯放心，故又派宦官邢延恩等督军。
    房琯领兵出战无功，其结果是“上方事讨除，而军半歼，唯倚朔方军为根本”（注：《旧唐书》卷一二○《郭子仪传》。）。肃宗到此时也就不得不重用朔方军了，于是派遣郭子仪、李光弼领兵收复两京。但肃宗对朔方军将实是顾虑重重，随即就开始考虑如何安置朔方人员问题。至德二载（757），肃宗问李泌：“今郭子仪、李光弼已为宰相， 若克两京，平四海，则无官以赏之，奈何？”（注：《资治通鉴》卷二一九唐纪35至德二载正月条。）
    针对肃宗之问，李泌当即就指出了将帅权重、功高难制的隐忧，认为应“俟天下即平，莫若疏爵土以赏功臣”（注：《资治通鉴》卷二一九唐纪35至德二载正月条。）。肃宗虽表面认可李泌之策，但实际上根本没打算按李泌的“俟天下即平”后再赏功臣，而是即刻开始防范：将帅既然权重难制，就不使权重；既然功高难赏，就不使立下难赏的高功。这就决定了肃宗对领兵将领的态度：“朝廷以滇掌重兵，恶之”（注：《旧唐书》卷一一四《裴茂传》。），于是肃宗将其调任，“外示尊崇，阴夺其权”。继任的代宗对来滇则“含怒久之”（注：《旧唐书》卷一一四《来滇传》。），遂下诏赐其死。
    弄清了唐室对统兵将帅的措置态度，再来看下述史实就不再费解：九节度兵围相州，不设统帅，实为防止兵权集中，尽管设统帅能尽快解决战斗，但已不在考虑之列。郭子仪在相州之战中并非统帅，理不应由他负战败之责，但却以此败被解职，直到代宗宝应元年（762）， 其间近三年多时间里几乎全被闲置于京师，即有任用，也是用完即招回。郭子仪闲废既久，以致于宝应二年（763）十月吐蕃逼京师之时， 代宗计无所出而招郭子仪御敌，他部曲散尽唯剩二十余骑（注：《旧唐书》卷一二○《郭子仪传》。）。郭子仪既被闲置，当然不会再立下难赏的高功，肃宗之意昭然若揭；平叛后期，仆固怀恩以副元帅领兵与叛军激战于幽蓟一带，朝廷却有“密为之备”（注：《资治通鉴》卷二二二唐纪38宝应元载十一月条。）的举动。