中央机构的职责在于协助皇帝处理政务，但不同个体的并存必然导致矛盾。唐代以中书省、门下省和尚书省为中央机构的主干。唐朝建立伊始，三省虽有一定的分工，但中书省长官中书令，门下省长官侍中，以及尚书省长官尚书令、左右仆射，都是当然的宰相，偕同带有同中书门下三品、同中书门下平章事等宰相头衔的其他宰相一起，参与最高决策活动。宰相们平章军国大事的办公处所称为政事堂，起初承北朝重门下官的旧制，设在门下省，后来重心转移，改在中书省。开元十一年（公元723年），政事堂改称中书门下，政事印为中书门下之印。尚书省的名称在宰相头衔和办公处所的称谓中一直没有体现，其长官被排除在决策活动之外，成为趋势。尚书省正长官尚书令自唐太宗时不再实授，左右仆射成为实际上的正长官。“神龙初（公元705年），豆卢钦望为仆射，不带同中书门下三品，不敢参议政事，后加知军国事。韦安石为仆射、东都留守，自后仆射不知政事矣。”⑨尚书省长官若不加宰相头衔，便只能是本省的长官，尚书省也就成了仅仅受成命的机构。这样，三省的分工便明明白白地确定下来，即中书省出令，为决策机构，门下省封驳，为审议机构，尚书省执行，为行政机构。关于三省的工作程序，朱熹具体介绍道：“唐初每事先经由中书省，中书做定将上，得旨再下中书，中书付门下。或有未当，则门下缴驳，又上中书，中书又将上，得旨再下中书，中书又下门下。若事可行，门下即下尚书省，尚书省但主书填‘奉行’而已。”⑩
    这里涉及到一个问题，经过集体审订成文的诏敕是否都是皇帝个人的主张？换言之，皇帝个人的主张是否全部贯彻，是否被修正、补充或驳回，皇权是否达到颐指气使、为所欲为的地步，是否受到中央机构职能的制约？
    中国封建社会的皇位继承制度，并非按照经文纬武的标准来选拔一国之主，不免会有毫无治国能力的幼冲、昏庸、痴呆者尸其位。即便是英明的皇帝，也不可能对纷乱如麻的国事了如指掌，意匠经营，应付裕如。这就需要在君主体制下尽可能地由臣僚陈述意见，集思广益，形成决议，然后以皇帝诏敕形式颁发。中书省从皇帝那里取旨，由机要秘书中书舍人草拟初稿。中书舍人若意见不一，可各执一端，签名负责，称为“五花判事”。然后由中书省审查修改，再由门下省把关驳正。诏敕是否妥当，关系到政治的成败和国家的兴衰，因而诏敕的出台绝不能草率，严肃的皇帝懂得这个利害关系。唐太宗曾多次指示：“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下本拟相防过误。人之意见，每或不同，有所是非，本为公事。……卿等特须灭私徇公，坚守直道，庶事相启沃，勿上下雷同也。”“中书、门下，机要之司，擢才而居，委任实重。诏敕如有不稳便，皆须执论。”（11）经过这个程序制定出的诏敕，当然既可能有皇帝个人的主张，也可能有“人之意见”。当后者修正、补充或驳回前者时，那便是中央机构在决定国家大事，而不是皇帝说了算，无疑应该看作是对皇权的制约。试举一例以见其具体情况。唐初实行府兵制，规定21至60岁的丁男承担兵役。右仆射封德彝等人建议征点18岁以上的中男入军，唐太宗采纳，草就了诏敕。魏征时任谏议大夫，“敕三四出”，“执奏以为不可”，“不肯署敕”。唐太宗大怒，说：“中男……若实大，亦可简取，于君何嫌，过作如此固执，朕不解公意。”魏征说：“若次男以上尽点入军，租赋杂徭，将何取给？且比年国家卫士不堪攻战，岂为其少，但为礼遇失所，遂使人无斗心。若多点取人，还充杂使，其数虽众，终是无用。若精简壮健，遇之以礼，人百其勇，何必在多？”唐太宗只好收回意见，还承认自己“过亦深矣”（12）。可见在遇到臣僚的抵制时，皇帝的主张贯彻不下去，皇权不可能达到颐指气使、为所欲为的地步。
    在唐代，体现皇帝意志的所谓口谕、手谕，虽然也有一定的市场，但不被看作正途，受到舆论的责备。宰相刘祎之对武则天临朝称制不满，武则天找了个借口，指使肃州刺史王本立对他宣“敕”治罪。他义正辞严地驳斥道：“不经凤阁（中书省）鸾台（门下省），何名为敕？”（13）唐中宗时宫闱卖官鬻爵，“用钱三十万，则别降墨敕除官，斜封付中书，时人谓之斜封官”（14）。这种不经过正当途径，由皇帝批条子而授的官，人们称之为斜封官，体现了对手谕的轻蔑。唐中宗死后，斜封官逐渐废除。
    皇帝当然不甘心忍受任何摆布，力图突破种种限制，重要而简捷的办法是调整中央机构的职能，设置各类学士，作为自己的贴身机要秘书，以贯彻自己的主张，加强自己的势力。上元年间（公元674－676年），唐高宗将弘文馆直学士刘祎之、著作郎元万顷、史官范履冰多人召入禁中，“密令参决，以分宰相之权，时人谓之‘北门学士’”（15）。北门是宫城的一道门。新的秘书班子移入内廷，与称为外朝的南衙中央机构并立，成为内朝。自唐玄宗时起，皇帝不断设置翰林待诏、翰林供奉、翰林学士，代皇帝批答表疏，并草拟诏制。翰林学士安置在特设的学士院中，“专掌内命”，“至号为‘内相’，又以为‘天子私人’”，“入院一岁，则迁知制诰”，“内宴则居宰相之下，一品之上。”（16）安史之乱爆发后，军国事务繁剧，深谋密诏，皆从翰林学士中出。“内择年深德重者一人为承旨，所以独承密命故也。”（17）翰林学士的“内命”，不经中书门下，用白麻纸书写，直接颁发。而中书舍人知制诰掌“外制”，依然按照上文所述的程序，由两省审定，用黄麻纸书写，然后颁发。内命、外制都是诏敕，政令的拟定颁发，由原来的中 书门下一条渠道分作两条渠道。内朝不断侵蚀外朝，表明皇权在制约和反制约的矛盾冲突中寻找突破口，以谋求一个合适的度，使皇帝的旨意得以贯彻。