略有不同的是，参知政事，在唐代为宰相之职，而宋代则已降为副相，高丽王朝仍沿唐制，作为正相之职。北宋乾德二年，宋太祖拟置副宰相，“而难其名称。召翰林学士承旨陶谷问曰：‘下丞相一等者何官？’对曰：‘唐有参知机务、参知政事。’乙丑，以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕余庆并本官参知政事，……位于宰相后。’”李焘原注：“按唐故事，裴寂为仆射、知政事，杜淹为御史大夫参议朝政，魏征为秘书监、参预朝政，萧瑀为特进、参议政事，刘洎为黄门侍郎、参知政事，刘幽求为中书舍人、参知机务，然并宰相之任也。又高宗尝欲用郭待举等参知政事，即而谓崔知温曰：‘待举等历任尚浅，未可与卿等同名称，遂令于中书门下同承授进止平章事。以此言之，平章事亚于参知政事矣。今谷不能远引汉御史大夫亚相故事为对，翻以参知政事为丞相下一等，谷失之矣。议者惜之。’”（注：《长编》卷五乾德二年四月乙卯条。）高丽王朝参知政事，仍依唐制为宰相之职，如睿宗八年参知政事柳仁著卒，史称“仁著读书登科为宰相，不以富贵骄人”（注：《东史纲目》卷八上。），但其地位，仍略次于同中书门下平章事，此点形似唐制，如崔士威，于穆宗二年为参知政事，“俄迁内史侍郎、平章事”（注：《高丽史》卷九四《崔士威传》。）。又，唐代中后期宰相多兼管某部门职事。“宰相事无不统，故不以一职名官，自开元以后，常以领他职，实欲重其事，而反轻宰相之体”（注：《新唐书·百官志》一《宰相之职》。）。“贞元二年，（崔造）以给事中、同中书门下平章事。……乃建言：‘六曹皆宰相分领。’于是齐映判兵部，李勉刑部，刘滋吏、礼二部，造户、工二部。”（注：《新唐书》卷一五○《崔造传》。）而高丽王国成宗朝之后，仍保留唐宰相兼判它事之遗制，如文宗十五年（宋嘉祐六年，公元1061年）冬十二月，“以金元鼎为门下侍郎、崔惟善为中书侍郎并同平章事”。文宗二十二年（宋熙宁元年，公元1068年）正月，“以（中书侍郎、同内史平章事）崔惟善判吏部事”（注：《丽史提纲》卷五《文宗纪》。）。文宗二十九年，李 “中书侍郎、同中书门下平章事、判尚书兵部事”（注：〔韩〕金龙善编：《高丽墓志铭集成》一《高丽前期》之九《李墓志铭》，〔韩国〕翰林大学出版社出版。）。睿宗朝，朴景仁“左仆射、参知政事、判礼部事”（注：〔韩〕金龙善编：《高丽墓志铭集成》一《高丽前期》之二一《朴景仁墓志铭》。）。以上反映，成宗改官制，兼采唐末、宋初之官制。然而，由于唐、五代毕竟已成历史，而与现实存在的赵宋王朝密切通使往来，受宋官制之影响势必日增。最为典型的是，自成宗十年（北宋太宗淳化二年，公元991 年）仿宋制设枢密院，“凡军国重事，与省府（按：即三省政府）参决焉”（注：《丽史提纲》卷三《成宗纪·十年》：“冬十月，遣使如宋。置枢密院。韩彦恭还自宋，请依宋制置枢密院。”并参《高丽史》卷九三《韩彦恭传》。）。中枢决策、造令、行令机构，由三省制向“两府制”过渡。
    北宋前期，中央最高的政府机构为“中书门下”，其治事之所称政事堂，即宰相办公处（注：[清]徐松辑：《宋会要辑稿》职官一之一六、一七，中华书局1957年影印本。）。中书门下省称“中书”。同时对峙并立的最高军政机构为“枢密院”，“枢密院，掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”（注：《宋史·职官志》二《枢密院》。）。枢密院之设置，可追溯至唐、五代。然唐代初置时，不设司局，以宦官知枢密事。“其职掌惟承受表奏于内中，进呈。若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已。”（注：[宋、元]马端临：《文献通考·职官》一二《枢密院》，中华书局1986年版。）及至唐末与五代后唐，置枢密院，“命宰臣郭崇韬兼使，又置院使一人，然权侔宰相矣”（注：[宋、元]马端临：《文献通考·职官》一二《枢密院》，中华书局1986年版。）。宋朝又往前跨出了一步，枢密院成了与中书门下并峙的机构。“宋初，循唐、五代之制，置枢密院，与中书对持文武二柄，号为‘二府’。”（注：《宋史·职官志》二《枢密院》。）即是说，枢密院虽源自唐末、五代，但演变为与“中书门下”对掌国家文、武大政之“二府”体制，却是北宋初期时事。诚如北宋史家孙逢吉所述：“（枢密使），唐常以宦官为之。至梁戒其祸，始更用士人。其备顾问参谋议于中，则有之，未始专行事于外也。至崇韬、重诲为之，始复唐枢密之名，然权侔于宰相矣。后世因之，遂分为二，文事任宰相，武事任枢密。枢密之任即重，而宰相自此失其职也。”（注：[宋]孙逢吉：《职官分纪》卷一二《枢密使》， 中华书局1988年版。 ）宋末元初著名史家马端临总结说：“宋兴，始以枢密与中书对持文武二柄，号称‘二府’，然后枢密院之设，始专有职掌，不为赘疵。”（注：[宋、元]马端临：《文献通考·职官》一二《枢密院》，中华书局1986年版。）宋代“二府”体制形成后，枢密院长官枢密使与中书门下长官--同中书门下平章事（宰相），平起平坐，均得每朝上殿向皇帝直接奏事。“（枢密院）事柄遂与中书均分，军、民为二体，别文、武为两途，为政多门。”（注：《长编》卷一三七庆历二年七月壬寅。）
    成宗十年设枢密院之后，高丽国宰相构也逐渐趋分为二，“两府”成为中央最高政、军机构。宰相与枢密使并称，“两府会议”为中央最高层朝政议事之所。《东史纲目》记载了高丽仿宋设置枢密院之经过：“（成宗）辛卯十年置中枢院韩彦恭奏：宋枢密院即我朝直宿员吏之职。于是始置中枢院，掌军机出纳、宿卫及军国重事，与省府参决。按：宋制，枢密与中书对峙文、武二柄，号‘两府’。”（注：《东史纲目》卷六下《成宗朝》。）穆宗十二年，显宗即位（宋大中祥符二年，公元1009年），宰相康兆以杀穆宗、立显宗擅权，罢中枢院，立中台省，自为中台使。“初，成宗置中枢院，后分为银台及南院、北院，分掌机务。至是罢之，置中台省，以三官机务悉归之，以康兆为使。”（注：《东史纲目》卷六下《显宗朝》。）显宗二年（宋大中祥符四年，公元1011年），“罢中台省，复置中枢院”（注：《东史纲目》卷六下《显宗朝》。）至“献宗元年（北宋哲宗绍圣二年），改枢密院”（注：《高丽史》卷七六《百官志》一《密直司》。）。直至忠烈王元年（公元1275年），时值南宋末年，方改枢密院为密直司（注：《高丽史》卷七六《百官志》一《密直司》。）。即枢密院作为“二府”之一，自成宗十年至元宗朝（公元991-1274年）沿置284年，近三个世纪之久。
    自置中枢院（改称枢密院）后，高丽王朝逐步形成“二府”体制，《高丽史·百官志》称：“省不过五、枢不过七，宰相之职举，庶司百僚各供其职。”（注：《高丽史》卷七六《百官志·总叙》。）凡国之大事，皆须“两府会议”，大臣登用宰相或枢密使副，则称“登两府”：
    （睿宗二年）秋九月，作西京龙堰宫。初，术士以谶劝王就西京龙堰，别创宫阙，以时巡幸。两府会议，皆以为可。知枢密院吴延龙独曰：“近者，南京之役甫举，民劳财匮，不可役疲民起新宫。”不报，至是，平章事崔弘嗣等奏：“太史言：都松岳今二百余年，地脉已衰，宜卜龙堰，以应谶书。”……王卒从弘嗣等言。（注：《东史纲目》卷八上睿宗二年秋九月。）