英国殖民地的宪制是不断发展变化的，从一定意义上讲，宪制改革在不断进行。但大的宪制改革发生在殖民地获得独立前的一段时间。在这一段时间里民族主义运动形成高潮，反殖民主义的力量不断加强，英国被迫采取不断的宪制改革措施，因而形成了一个“宪制改革时期”。这一时期的到来在各殖民地是不同的。如在印度“宪制改革时期”可以说是从一战前的莫利-明托改革开始，而在斯里兰卡这一时期则从一战结束后开始。在英属黑非洲，这一时期开始于第二次世界大战以后。例如，加纳可以说是以1946年的宪制改革为标志的，而在肯尼亚则始于50年代中期。在英属圭亚那这一时期可以说始于1953年的宪制改革。这个“宪制改革时期”是民族独立运动蓬勃发展的时期，从历史的客观的角度看也是一个权力转移的过程。当然，宪制改革不等于权力转移，但英国在殖民撤退过程中的权力转移是通过宪制改革来实现的。早期宪制改革的目的是通过让步来维持和延长殖民统治。当民族主义力量日益强大，英国政府预感到难以阻止殖民地独立时，它所主要考虑的是如何通过宪制改革移交权力以便尽可能地维护英国的利益，维持英国对殖民地的长期的影响。这就关系到把权力交给谁和如何交权的问题。
    在这个特殊的“宪制改革时期”，不管宪制改革的程度如何，英国对殖民地的宪制改革与权力转移仍有相当大的控制能力。在殖民地政治中，英国总督的权力是决定性的。即使在殖民地独立前夕，总督的权力受到某些限制，总督仍拥有诸多“保留的权力”，如对殖民地立法机关通过的法律有否决权。当殖民地政府的一些次要部门交给由选举产生的部长掌管时，重要的部门如对外事务、防卫和警察仍控制在总督手中。在殖民地独立前，英国国王和议会对殖民地的立法保有否决权，并且有权为殖民地制定法律，特别是有关对外事务与防卫，有权在紧急状态下立法，有权修改或废除殖民地宪法。从某种意义上讲英国掌握着一定的宪制改革和权力移交的主动权，这种主动权的大小取决于民族主义力量的大小和当时的国际环境。英国通过这样的“主动权”在一定程度上能够选择权力移交的方式与对象。在被迫撤出殖民地时英国往往宁愿把权力交给比较温和的民族主义政党手中。
    正如前面提及的，在宪制改革过程中，英国亦大力推行分化策略，制造党派、教派与地区之间的矛盾。值得注意的是表面上英国往往在相互矛盾的不同民族主义党派之间扮演一种“调停者”或“仲裁人”的角色。当殖民地民族主义运动的主要党派力量十分强大，英国难以防止其当政时，英国又往往比较灵活地与之妥协，以便在撤退时能保留更多的利益，同时使新生国家与英国保持较好的关系，并使其留在英联邦内。
    在殖民地独立前的一段时间，英国在进行宪制改革的同时，亦被迫实行公职人员的本土化。公职人员的本土化从广义上讲亦属于宪制改革的范围。公职人员的任免权掌握在总督手中。在英国有关殖民地的宪制改革的枢密院敕令中都明文规定公职人员的委任、晋升、调任和免职之权归总督拥有，总督根据英王或国务大臣的指示行使这种权力。总督这种任免公职人员的权力只是到殖民地独立前夕当殖民地形成某种形式的“责任制政府”时才受到一定的限制。总督的这种权力使英国在殖民撤退过程中能够使受其青睐者担任公职。这是在考察英国的“非殖民化”过程中权力转移时值得注意的一个问题。
    三
    非殖民化的另一个核心问题是关系的转变，即从旧的宗主国与殖民地的关系转变为一种新的关系。在这种新旧关系转变中，一系列条约和协定起了重要作用。英国在战后的殖民撤退过程中，为了保持英国的利益和国际战略地位，与殖民地或前殖民地签订了一系列军事条约和协定，如同缅甸、锡兰（今斯里兰卡）、马来亚、塞浦路斯、肯尼亚、马耳他、乌干达、圭亚那和博茨瓦纳等签订的军事方面的条约和协定。这些条约和协定内容广泛，涉及保留军事基地和驻军、共同防御、提供军事顾问和军事装备、培训军事人员等问题。大多数协定是公开的，但也有秘密协定。
    军事条约的订立在很大程度上是承认殖民地独立的条件。许多条约与协定签订于殖民地独立日或规定于独立日生效这一事实本身就说明了这个问题。英国通过签订条约和协定保留了对一些军事战略要地的控制。通过参与新生国家的军队的训练和管理并向其提供装备，英国军队与前殖民地的军队不仅保持了一种紧密的联系，而且对其形成一定的影响。英国的军事存在为干涉新生国家内部事务客观上提供了条件。例如，英国与马耳他的秘密协定规定英国军队可协助维持马耳他内部秩序与安全。[1]英国在肯尼亚的驻军在肯尼亚独立之初就扮演了“维持秩序”的角色。1964年1月英国部队帮助肯尼亚平息了一次兵变。英国首相当时指出“东非政府们现在正开始考虑在某种集体或联邦的基础上组织它们的安全措施；审慎地鼓励这一倾向，并寻求促成一种由我们能够合理地提供实际援助的区域合作模式对我们是有利的”。[2]这段表白充分显示英国政府是乐于通过提供军事协助来干涉新生国家的事务的。
    的确，军事条约和协定的订立有助于英国对新生国家施加影响和维持英国殖民撤退时留下的政治经济秩序。同时，军事条约的签订，尤其是同盟条约的签订，使这些国家在一定程度上纳入了英国国际战略体系，并有利于阻止这些国家受社会主义国家的影响而转入社会主义体系之中。
    英国的殖民地独立后的一个时期，其与英国旧的经济关系在很大程度上保留着，但主要不是通过条约的形式决定的。当然，通过条约来规定英国与新生国家的某些方面的经济关系也不乏其例。英国殖民撤退时所订立的经济方面的条约主要是财政协定。财政协定主要有两种，一种是关于提供财政援助的协定，一种是关于英镑结存的协定。关于第一种类型的协定，英国与马耳他签订的财政援助协定比较典型。该协定规定在1967年3月31日前的3年时间里，英国政府将向马耳他提供总数不超过1880万英镑的款项。从1967年4月1日起的7年时间里，将依据共同防御与援助协定的运作情况，向马耳他政府提供总数不超过3120万英镑的款项。马耳他政府将向英国政府提供这些款项所将用于的工程的详细方案，英国政府将根据方案情况决定提供的款项作为赠款还是贷款。协定规定这些援助款项将尽可能地用来购买英国商品和公共设备。马耳他政府拟成立的“开发公司”的构成与运行方式将由两国政府共同商定。根据本协定赠予和借予的用于工业、农业或旅游业发展的款项，都将由马耳他政府通过该公司作出安排。此外，在从1964年4月1日起的10年里，依据共同防御与援助协定的运行情况，英国政府将向马耳他政府提供不超过100万英镑的款项用来修复目前根据共同防御与援助协定由英国占用的历史建筑和工事。这笔款项属于赠款。[3]从这个财政援助协定的内容看，英国提供少量的财政援助却附加多种限制，如要求购买英国商品，共同决定马耳他“开发公司”的组成与运行方式。英国通过财政援助形成了对马耳他经济发展的一定的控制。
    第二类财政协定是关于英镑结存问题的，主要与南亚新生国家订立。1945年末英国所欠英镑债务总额近37亿。1947年印度独立的那一年，英国欠印度的债务为11.88亿英镑（包括巴基斯坦），约占英国所欠整个英镑区债务的一半。[4]印度独立时英国讨价还价迫使印度与其订立财政协定，限制每年印度对其英镑结存的使用量。1948年锡兰独立后，英国亦与锡兰签订了类似的条约。这种协定多次延长和扩展。1950年和1951年英国与印度、巴基斯坦和锡兰达成解决英镑结存的新协定。协定规定这三国剩余的被冻结的英镑结存将在科伦坡计划实施的6年中每年解冻相同的数额。以这样的方式解冻的数额是：印度每年3500万（英镑），巴基斯坦每年400万，锡兰每年300万。[2]关于英镑结存的财政协定有利于缓解战后英国面临的英镑贬值和美元短缺的财政危机，有利于英国经济的恢复和发展，但对新生国家的经济发展却是不利的。
    在殖民撤退过程中，英国政府所关心的一个重要问题就是为殖民统治服务的公职人员的前途问题，并通过谈判和签订协定的方式对有关的事务作了安排。殖民地独立时，大多与英国签订了公职人员协定，以解决英国在殖民地的公职人员的去留问题。这类协定内容大致相同，主要规定有：留下来的英国公职人员在任职期限和晋升上应与本地公职人员享有同等的权利，在退休金、假期和差旅费方面与本地公职人员享有同等的待遇，继续任职的有领取退休金资格的人员有权随时退休。另外留下来的人员有资格在英国公务员体系中调动或晋升而不影响其领取退休金的权力。这样的协定的签订对英国是十分有利的，减轻了英国政府安置从殖民地撤出的公职人员的经济负担。协定对继续任职的人员的服务条件包括领取扰抚金的条件作了优厚的规定，有利于鼓励英国公职人员留在原殖民地供职。留下来的公职人员仍可随时受英国政府的调遣。这说明英国政府对留在原殖民地供职的英国公职人员仍掌握着领导权力，客观上有利于英国影响新生国家的内部事务。公职人员协定的签订使英国也获得了“道义上”的利益，它在一定意义上默认英国殖民统治“有功”。
    除上述类型的条约与协定外，英国在其殖民地独立时还签了一些其他的条约和协定，如关于国际权利与义务转移的协定。英国枢密院司法委员会曾是英帝国的最高上诉机构。某些殖民地在独立后仍向英国枢密院司法委员会上诉，就此问题还达成过有关协定。这种司法上的关系亦是殖民统治时代旧关系的一种延续。
    英国与其殖民地或前殖民地订立的一系列条约和协定，一方面象征着旧关系的结束，另一方面象征着新关系的开始。条约在新旧关系的转移中起了不可忽视的作用。这种新关系并不是完全公正平等的关系，通过条约与协定英国对许多新生国家仍能进行某种形式的控制和施加一定的影响。第二次世界大战后，世界形势发生了根本变化，民族主义不断强大，赤裸裸的殖民统治难以长期维持下去。英国在被迫进行殖民撤退时，极力把旧的殖民体系转化为新殖民主义体系，以继续保持已获得独立的国家对英国的依附性，使旧的关系得以在一定程度上维持下去。而诱迫殖民地或前殖民地签订的一系列条约和协定则在这种新旧关系转变过程中起了一种桥梁作用。
    英国“非殖民化”的一个战略目标是尽可能地把新生国家纳入英联邦，用联邦来取代昔日的帝国。战后初年，南亚诸国独立时，除缅甸外，印度、巴基斯坦和锡兰均加入了英联邦。1949年印度即将宣布成为共和国之际，英国为了让印度继续留在英联邦内，不惜修改作为英联邦正式成员国的条件。1949年4月英联邦总理会议最后公报决定对英国君主效忠不再是成为英联邦成员的必要条件，而只要求承认“英王作为英联邦独立成员国自由结合的象征和英联邦的首脑。”[1]这为后来诸多成为共和国的英国的前殖民地继续留在英联邦开了先河。把新生国家纳入英联邦并维护英联邦的存在和扩展是英国政府为维护英国大国地位并继续对前殖民地施加影响的一项决策。正如英国英联邦大臣1954年9月所写道的，把新生国家纳入英联邦，“它们将仍然处于我们的势力范围之内……一个由各大陆具有同样想法的、独立的、自由地联合起来的成员组成的联邦的存在是英国力量和威望的一种源泉。”[2]
    在把新生国家纳入英联邦这一点上英国是成功的，英国的殖民地独立时，绝大多数加入了英联邦。到1995年已有52个成员国。但是随着英联邦成员的增多，特别是亚非国家的大量加入，英联邦的成份、组成结构和性质发生了变化。这些国家民族意识不断提高，减轻了在政治、经济及国际事务中对英国的依附，今天英国已难以在英联邦中控演支配他国的领导角色了。
    在殖民撤退过程中，英国试图通过各种方式维护英国的利益，维持旧有的关系和对新生国家的影响。然而殖民地在获得政治独立后，大力发展民族经济，不断摆脱对英国的依附。英国政府的主观愿望与历史的客观发展是不一致的。尽管如此，英国殖民撤退的各种手法给新生国家遗留下来的负面影响是不可低估的，许多国家在独立后仍然长期遭受英国殖民统治和殖民撤退手法遗留下来的祸患。
    注释：
    [1]约翰·达尔文：《英国和非殖民化：在战后世界中从帝国的撤退》（John Darwin,Britain and Decolonisation:The Retreat from Empire in the Post-War World），圣马丁出版社1988年版，第17页。
    [2]R.D.皮尔斯：《1935-1951年尼日利亚的总督、民族主义者和宪法》（R.D.Pearce,‘Governors,Nationalists,and ConstitutionsinNigeria,1935-1951’），《帝国和联邦史杂志》第9卷第3期（1981），第305页。
    [3]罗纳德·海厄姆：《非洲与工党政府1945-1951》（RonaidHyam,‘Africa and the Labour Government,1945-1951’），《帝国和联邦史杂志》第16卷第3期（1988），第169页。
    [4]参阅威廉·罗杰·路易斯和罗纳德·罗宾逊的文章《非殖民化的帝国主义》（Wm.Roger Louis and Ronald Robinson,‘TheImperialism of Decolonization’），《帝国和联邦史杂志》第22卷第3期（1994年）。
    [5]英国殖民部档案：CO 936/318,no 176,1956年10月，见《英国关于帝国终结的文献》（British Documents on the End of theEmpire）（总编辑是S.R.阿什顿），第1辑第3卷《保守党政府与帝国的终结1951-1957》（戴维·戈兹沃西编）（David Goldsworthy,TheConservative Government and the End of Empire,1951-1957），伦敦皇家文书局1994年版，第1期第110号文件。
    [6]英国殖民部档案CO 859/748,no 24,1954年7月19日殖民部关于李特尔顿与英国职工大会和海外雇主联合会7月12日的讨论记录：殖民地劳资关系，见《保守党政府与帝国的终结1951-1957》第3册、第504号文件。
    [7]弗兰克·菲雷迪：《殖民战争与第三世界民族主义政治》（Frank Furedi, Colonial Wars:The Politics of Third World Nationalism），伦敦，I.B.陶斯出版公司1994年版，第1-2页。
    [8]弗兰克·菲雷迪：《殖民战争与第三世界民族主义政治》，第10-12页。
    [9]马丁·怀特：《英国殖民地宪法》（Martin Wight,British Colonial Constitutions），牛津克拉林敦出版社1952年版，第34页。
    [10]英国自治领部档案DO 118/351,《英国和马耳他关于英国军队协助维持马耳他公共秩序和内部安全的换文》（Ex-change of Letters Between the United Kingdom and Malta concerning the Assistance of British Troops in the Main-tenance of Public Order and Internal Security in Malta），1964年9月21日。
    [11]英国内阁档案CAB 128/38,CM7（64），1964年1月28日。
    [12]英国政府敕颁文件Cmnd.3111，《英国政府和马耳他政府财政援助协定》（Agreement on Financial Assistancebe-tween theGovernment ofthe United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of Malta），1964年9月21日。
    [13]英国内阁档案CAB 129/48,C（51）57,1951年12月20日巴特勒关于英镑结存的内阁记录，见戴维·戈兹沃西编：《保守党政府与帝国的终结1951-1957》，第3册第363号文件。
    [14]王振华：《英联邦兴衰》，中国社会科学出版社1991年版，第45、181页。
    [15]戴维·麦金太尔：《小国被接纳入英联邦》（W.DavidMcIntyre,‘The Admission of Small States to the Common-wealth’），《帝国和联邦史杂志》第24卷第2期（1996），第257页。