三
        国家的根本问题是政权问题。民主政治作为一种制度性设施，必然要落实到政权上。离开了政权，民主就没有浮力，就会成为空中楼阁。因此，抗战时期中国共产党民主建政的另一项重要内容便是在各抗日根据地建立各级民主政权。
        不同性质的政权具有不同的政体形式。土地革命时期，中国共产党在革命根据地曾经采用苏维埃民主制，但在抗日的条件下，这种制度已不适用，因其不利于最大限度地吸引各抗日党派、阶级、阶层参加国家的管理和发挥他们的作用。为了充分体现民主，中国共产党认为最好是采取人民代表大会制度，即“采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。（注：《新民主主义论》，《毛泽东选集》第2卷，第677页。）但当时，实现这一制度的条件尚不具备。这是因为在中国，不仅向来没有建立起真正意义上的全国性民主共和国，即使在抗战开始后，国民党也仍然坚持其一党专政的政治体制，由国民党的全国代表大会和中央政治会议代行国民大会的职权，使人民处于完全无权的地位。根据上述情况，中共中央经过多次研究，决定借鉴西方资本主义国家的政体形式，采行议会民主制，即由选民直接选举各级代表、议员组成同级议会，然后由各级议会选举产生同级政府，人民通过议会监督政府和行使主权。于是按照中央的决定，陕甘宁边区于1937年下半年经过第一次民主选举产生了自乡（代表会）、区至县、边区各级议会，边区议会制民主初具规模。不久，毛泽东在一次中央书记处会议上明确指出：“边区工作要有一个推动，要从边区议会做起，使边区能应付困难环境，造成对外有好的影响。因此边区议会要开。国民党攻击我们立异，我们为实行民主制度必须立异，否则不能表示我们的进步。”（注：《毛泽东年谱》中卷，人民出版社1993年版，第103页。）这就进一步肯定了议会民主制是区别于国民党的一党专政体制并用以体现边区民主、推动边区工作的一种有效的政体形式。此后，这种政体形式在陕甘宁边区以外其他各抗日根据地的民主建政中普遍推广开来。
        如前所述，不论在陕甘宁边区还是在敌后抗日根据地，为保证民主的彻底实现，都普遍开展了直接的平等的选举，这的确极大地扩展了民主的范围，政权的基础也得到了前所未有的扩大。但问题还是存在的。一方面，共产党凭着自己较高的威望得到根据地人民的普遍拥护，以致在初期的选举中党员当选的比例过大，出现了“清一色”的共产党员掌权的现象；另一方面，少数地方由于旧势力影响较大，导致基层权力被豪绅地主所把持。这些情况的存在既不利于团结所有愿意抗日的人士进入抗日民族统一战线，也不利于根据地政权实现真正意义上的民主化。为改变这种局面，中国共产党于1940年春提出了政权建设的“三三制”原则，即在根据地政权人员分配上，规定“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有反共分子才没有资格参加这种政权”。毛泽东强调：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。”（注：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2卷，第750-751页。）
        从此，抗日根据地的民主选举和政权建设都在“三三制”原则的指导下进行，于是情况大大改变。如陕甘宁边区的第二次大选的结果，全边区近3万名乡市参议员中，共产党员总平均占三分之一强，基本上符合“三三制”原则。县参议员中共产党员所占比例也占三分之一强，大体符合规定要求。边区参议员共220名，其中共产党员123名，占56%；国民党员24名，占11%；无党派人士73名，占33%。这里共产党员比例超过三分之一，但这已经是边区政府采取聘请落选的非中共候选人为正式参议员的措施以后，而在正式选举的参议员中，共产党员所占的比例更大。在此次大选后组成的各级政府中，各部分人员的所占比例跟在参议员中大致相同。即使共产党员所占比例偏高，共产党也要主动采取措施将其降下来。以边区政府为例。1941年召开的边区第二届参议会第一次大会上选举产生的边区政府委员会的18名政府委员中，共产党员占了7名，超过了三分之一，于是共产党员徐特立当即声明请求退出，这一请求得到大会的同意。最后这一名额由非中共人士白文焕递补，从而符合了“三三制”的要求。在大会选出的9名边区参议会常驻会员中，共产党员也严格按照“三三制”的规定，只有3名。
        共产党员在县议会中的比例少的占了34.09%，多的达到74.50%。进步分子当选比例，多者达40%，少者为7.8%。至于中间分子所占的比例，一般都低于三分之一，13县的平均数是21.95%，多者达31.82%，最少者为10.45%。该区各县的（北岳）区代表选举结果也与上表基本相当。与陕甘宁边区相比，这里“三三制”的执行情况要差一些，其他根据地也大都有着类似的情形。但比起根据地建立初期的情况来，现在已经好多了。
        “三三制”本是党关于边区各级民意机关和政权中组织成分的一种指导性规定，它的最后实现与否还要取决于民主选举。虽然共产党在选举过程中加强了有关的宣传和指导，但在平等的直接的真正普选中，要想百分之百地实现不大可能。不过尽管如此，正如彭真所说：“三三制的规定仍是十分必要的。它使党在普选中有明确方向，可以预防并纠正党员在政权方面排斥非党干部的关门主义倾向，便于争取非党人士与我们合作。三三制虽不可能普遍严格实现，但大体实现是可能的。”（注：《彭真文选》（1941-1991），人民出版社1991年版，第15页。）周恩来也曾明确指出：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。这两特点是毛泽东同志‘三三制’的思想。”（注：《一年来的谈判及成就》，《周恩来选集》上卷，人民出版社1984年版，第253页。）可见，“三三制”原则的提出，并非仅仅着眼于政权内部人员组成的比例分配，更重要的是为了真正体现政权的民主性质。
        的确，由于贯彻了“三三制”原则，根据地的政权性质已经发生了重大的变化，“工农群众已经把自己上升为统治阶级与左翼地主和中等资产阶级共同管理政权，管理国事了。已经把一个封建的国家制度摧毁，建立起一个新的政权了”。（注：彭真：《关于晋察冀边区党的建设和各项具体政策的报告提纲》，《中共党史参考资料》第9册，第90页。）这个新政权既与地主资产阶级专政不同，又与严格的工农民主专政有别，它“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”。（注：《抗日根据地的政权问题》，《毛泽东选集》第2卷，第741页。）这种政权因共产党员和左派进步分子至少占到三分之二而使共产党的方针政策能够得到有效的贯彻，从而确保了新民主主义的政治方向；又因其将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步的阶级阶层而使其更具有了鲜明的民主性。正因为如此，“三三制”的实行得到广大人民包括中间派的衷心拥护，即使地主也不便反对，这就大大有利于动员广大人民积极投身于抗战；同时它又推动了根据地民主政治发展的进程，成为中国共产党民主建政史上一座重要的里程碑。如同毛泽东所说：“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。”（注：《毛泽东年谱》中卷，第393页。）