据康有为说，日本明治维新之始，首先做的三件大事之一就是开制度局于宫中，征天下通才二十人为参与，将一切政事、制度重新商定，所以他建议光绪皇帝也在宫中设制度局，妙选天下通才十数人为修撰，将旧制新政斟酌其宜，草定章程，考核至当，然后施行。他特别指出制度局是负责议决政事的机构，所有关于新政的上书、条陈，皆由制度局议决后，交给行政部门执行，为此又须成立施行新政的“专局”--法律局、税计局、学校局、农商局等十二局。（注：康有为的《上清帝第六书》又称《请大誓臣工，开制度新政局折》，原件藏故宫博物院内府本《杰士上书汇录》，见孔祥吉《救亡图存的蓝图--康有为变法奏议辑证》，第8-10页，台湾联合报系文化基金会，台北，1998年。）
        这个制度局显然不同于西方的议会，它的成员是由皇帝擢拔的而不是由民选产生的，只对皇帝负责而不对选民负责，因此它不是近代的代议机构，但是它又具有代议机构的某些议政职能，它先议定新政，然后交给“专局”去办理，从而使行政和议政分开，体现了近代三权分立的原则。
        按照康有为的设计：制度局不仅要议新政，还要“议宪法”；“宪法既定，然后治具必张”；“宪法大成……而后议院立”（注：参见康有为《日本变政考》之跋、序和卷十二按语，见黄明同、吴熙钊主编《康有为早期遗著稿述评》，第171、105、170页，中山大学出版社，广州，1988年。）。从他的有关论述可知，他对中国变法运动的大体规划是：仿效日本明治维新的变法次第和法制章程，先开制度局于宫中，议决新政，草定宪法，依法逐步推行新政，最后设议院，完成变法大业。用今天的话说，就是逐步变中国的封建制度为资本主义制度。由于康有为提出了这样的变法纲领，戊戌变法才与洋务运动区别开来，具有了比较鲜明的资产阶级性质，康有为也才成为资产阶级维新派的领袖。
        开制度局是“变法之纲领，下手之条理”（注：《请大誓臣工，开制度新政局析》，《救亡图存的蓝图--康有为变法奏议辑证》，第8页。），是从根本上改变清朝政治制度的第一步，因此它一经提出，就引起各派的极大关注，成为斗争的焦点。
        在康有为的影响下，变法派在开制度局问题上取得共识，都认为“骤变新法，皆无旧例可遁，非有论思专官，不能改定新制”（注：宋伯鲁：《变法先后有序，乞速奋乾断，以救艰危折》。此折为康有为代拟。原件藏中国第一历史档案馆戊戌变法专题档。见《救亡图存的蓝图--康有为变法奏议辑证》，第110页。），因此反复上书请开议政机构，或曰制度局，或曰议政处，或曰立法院，或曰懋勤殿。粗略统计，戊戌年由维新派和与维新派接近的帝党官员所上的涉及议政机构的奏折有十几道，时间从正月初八日至七月二十九日，与戊戌变法相始终。
        这些奏折，无论建议开制度局，还是议政处、议政院、立法院，或懋勤殿，名目不同，实质则一，都是从权力分立角度设计的议政机构。如宋伯鲁的《变法先后有序，乞速奋乾断，以救艰危折》写道：“臣考泰西论政，有三权鼎立之义。三权者，有议政之官，有行政之官，有司法之官也。夫国之政体，犹人之身体也。议政者譬若心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后体立事成。然心思虽灵，不能兼持行；手足虽强，不能思义理……臣愚以为骤变新法，皆无旧例可循，非有论思专官，不能改定新制。”根据分权理论，折中建议设一议政机构“立法院”于内廷，“草定章程，酌定宪法”（注：《救亡图存的蓝图--康有为变法奏议辑证》，第111页。）。
        在康有为等维新派上书以前，光绪皇帝对于制度局、三权分立说大概不会有多少知识，也不会有多少兴趣，但是他在看到康有为开制度局的建议以后，很快就接受了，他未必能够认识到设制度局对大清朝的政体改造有什么深刻影响，然而他知道这个机构可以引用新人，可以摆脱太后的“懿旨”和守旧大臣的”议复”的束缚，（注：费行简《慈禧传信录》说：光绪皇帝“欲置议院，申民权，以制后”。《戊戌变法》资料丛刊，第1册，第465页。）所以表现出异乎寻常的热情，就连康有为认为不合时宜的开议院他也跃跃欲试。
        守旧派对制度局却本能地加以反对。总理衙门于正月初八日接到康有为的第六书，但在恭亲王奕訢授意下，搁至二月十九日才代为递上。光绪皇帝即面谕军机大臣，令总理衙门“妥议具奏”。而总理衙门竟不议复。直到五月，在光绪皇帝“日日催之，继之以怒”的情况下，总理衙门才于五月十四日议复，而此前庆亲王奕劻已得到慈禧太后的指示“既不可行之事，只管议驳”（注：苏继祖：《清廷戊戌朝变记》，《戊戌变法》资料丛刊，第1册，第337页。），所以在议复折中说康有为的开制度局等建议“别开生面，全紊定章，亦未必有实效，应请毋庸议”（注：《总理各国事务奕劻等折》，光绪二十四年五月十四日，国家档案局明清档案馆编：《戊戌变法档案史料》，第9页，中华书局，北京，1958年。）。可是光绪皇帝还是要开制度局，又令“另行妥议具奏”。二十五日总理衙门议复称：康有为条陈各节“均系变易内政，非仅条陈外交可比，事关重要，相应请旨特派王大臣会同臣衙门议奏”（注：《总理各国事务奕劻等折》，光绪二十四年五月二十五日，《戊戌变法档案史料》，第10页。）。光绪皇帝十分不满，即下朱谕：“著军机大臣会同总理各国事务衙门王大臣，切实筹议具奏，毋得空言搪塞。”（注：《戊戌变法档案史料》，第9页。）
        看来光绪皇帝是决心开制度局了。其时，朝野也遍传开制度局事。有一封自京师寄给湖广总督张之洞的信说：“康有为条陈，各衙门改为十二局，先设制度局，议论一切改革之事……交部署议驳。再下枢、译两府议。上意在必行，大约不日即须奏上，都下大为哗扰云。”（注：李符曾致张之洞礼，见孔祥吉《戊戌维新运动新探》，第79页，湖南人民出版社，长沙，1988年。）这封信是已故军机大臣李鸿藻之子李符曾写的，他有父亲的背景，对朝廷的动向和京中舆论颇为了解。“都下大为哗扰云”说明“开制度局”已成为朝野议论的中心，而且反对的意见很强烈。有军机大臣扬言：“开制度局，是废我军机也，我宁忤旨而已，必不可开。”（注：《康南海自编年谱》，《戊戌变法》资料丛刊，第4册，第153页。）王大臣既得到太后“尽管议驳”的指示，也就不管光绪皇帝的态度了。六月十五日军机大臣礼亲王世铎和总署大臣庆亲王奕劻等复奏，提出所谓变通办法，将康有为建议“选天下通才二十人置左右议制度”，改为“选翰詹科道十二人，轮日召见，备顾问”。这种变通，形式上与康有为的建议无大区别，实际上是排斥维新派入值宫中，并且将“议制度”改为“备顾问”，使其完全成为传统的咨询机构。所以康有为哀叹说“于是制度局一条了矣”（注：《康南海自编年谱》，《戊戌变法》资料丛刊，第4册，第153页。）。光绪皇帝面对这个似乎并不违旨的变通办法也无可奈何。