胡绳先生在论及开制度局问题时曾说：光绪皇帝未就康有为的开制度局的建议直接发明诏，而交给王大臣会议，结果成为“虚文”，这一方面反映了光绪皇帝的处境困难，另一方面也反映了他的政治态度。（注：胡绳：《从鸦片战争到五四运动》，第682页。）意思是说，光绪皇帝对那些他非常赞成的建议就发明诏，对那些拿不定主意的建议就下部议，他对开制度局的态度即属后者。胡先生的这种看法不符合事实。从本文上述开制度局一事的经过看，光绪皇帝是急于开制度局的，他之所以几次谕令大臣们议复是因为这项建议“事关重要”，不得不经王大臣会议。在这项建议被“变通”而实际被否决后，康有为和光绪皇帝并未放弃在宫中设议政机构的努力，只是他们也有“变通”，这就是改开制度局为开懋勤殿。
        早在六月上旬，在王大臣尚未最后议复开制度局折时，康有为就授意梁启超为李端棻草拟请开懋勤殿折。李端棻原折未见，据《康南海自编年谱》说此折内容之一是“开懋勤殿，议制度”（注：《戊戌变法》资料丛刊，第4册，第153页。）。另据中国第一历史档案馆藏奕劻和孙家鼐的《议复李端棻变法条陈说片》，可知内中有“请皇上选博通时务之人以备顾问”的内容（注：中国第一历史档案馆藏：孙家鼐《议复李端棻变法条陈片》，光绪二十四年六月初十日。）。
        光绪皇帝急于变法自强，迫切需要新派人物辅佐，既然王大臣阻挠设立议政机构，他就越过王大臣，直接擢拔新派人物进宫办事。七月二十日赏杨锐、刘光第、谭嗣同、林旭四品卿衔，在军机章京上行走，参与新政事宜。次日，又赐四章京朱谕一道：“昨已命尔等在军机章京上行走，并令参与新政事宜，尔等当思现在时事艰危，凡有所见及应行开办等事，即行据实条例，由军机大臣呈递，俟朕裁夺。万不可稍有顾忌欺饰。”（注：中国第一历史档案馆藏：《宫中档》“朱谕”，光绪二十四年七月二十一日。）人们通常认为四章京的主要任务是代皇帝批阅奏章，而从这道朱谕来看，光绪皇帝给他们的任务主要是议政：“凡有所见及应行开办等事，即行据实条例。”
        四章京中谭嗣同和林旭是“康党”，他俩急于举办新政，康有为告以先开懋勤殿，于是谭嗣同请开懋勤殿。光绪皇帝也“决意开之”，他不再令王大臣会议了，而“令复生（谭嗣同）拟旨，并云康熙、乾隆、咸丰三朝故事，饬内监捧三朝圣训出，令复生查检，盖上欲有可据以请于西后也”（注：《康南海自编年谱》，《戊戌变法》资料丛刊，第4册，第159页。）。康有为得知光绪皇帝决意开懋勤殿后，立即鼓动上书。康有为代宋伯鲁草拟一折，又授意王照和徐致靖上折，三人的奏折在请开懋勤殿同时，又分别推荐康有为、康广仁、梁启超、黄遵宪、徐致靖、麦孟华、宋伯鲁等入值其中。宋折上于七月二十八日，另两折上于二十九日。（注：宋伯鲁等三人的奏折未见，但中国第一历史档案馆藏《随手登记档》七月二十八日登记有宋伯鲁上《选通才以备顾问折》，二十九日登记有徐致靖上《遵保康有为等以备顾问折》、王照上《遵保康广仁等以备顾问折》。）光绪皇帝也于二十九日赴颐和园向太后请示开懋勤殿。
        开懋勤殿事遂传扬开来。《郑孝胥日记》八月初一日记，这一天他听严复说“将开懋勤殿，选才行兼著者十人入殿行走，专预新政”（注：中国历史博物馆编：《郑孝胥日记》，第2册，第681页，中华书局，北京，1993年。）。初二日天津《国闻报》登出《拟开懋勤殿述闻》：“近日又有拟开懋勤殿、令三品以上保举人材、召见后派在懋勤殿行走以备顾问之说，闻数日内当即有明发谕旨矣。”（注：《戊戌变法》资料丛刊，第3册，第407页。）
        然而外间不知内廷有变。光绪皇帝二十九日赴园请示开懋勤殿，即遭太后严斥，形势急转直下。次日，光绪皇帝即赐杨锐一道密诏，内中说：“近来朕仰窥皇太后圣意，不愿将法尽变，并不欲将此辈老谬昏庸之大臣罢黜，而用通达英勇之人，令其议政，以为恐失人心……今朕问汝，可有何良策，俾旧法可以全变，将老谬昏庸之大臣尽行罢黜，而登进通达英勇之人，令其议政，使中国转危为安，化弱为强，而又不致有拂圣意。”（注：赵炳麟：《光绪大事汇鉴》，卷九，全州赵氏铅印本，民国十三年。）从这段话看，太后和皇帝的分歧主要就在用新人议政问题上：太后“不欲将此老谬昏庸之大臣尽行罢黜，而用通达英勇之人，令其议政，以为恐失人心”，而光绪皇帝在遭到严斥后，却还要杨锐等人想出“良策”，“将老谬昏庸之大臣尽行罢黜，而登进通达英勇之人，令其议政”。
        八月初二日，宋伯鲁、王照请开懋勤殿并荐举康有为、康广仁等入值其中的奏折发下，并由军机大臣“恭呈慈览”。估计太后览折后对光绪又加责斥，并表示将有所动作了，所以光绪皇帝当日又发出一道明谕令康有为速去上海督办官报（即《时务报》），并赐给他一道密诏令他迅速出京，这道密诏由军机章京林旭带出。
        慈禧太后从宋伯鲁、王照等的建议中，知道光绪想利用开懋勤殿引入新人议政、自行其事，便决定剥夺光绪的行政权，而收归自己。《上谕档》八月初三日留下了权力转移的记录。在初三日以前，《上谕档》记录处理奏章的程序通常是某折“现拟议办法，均俟分别办理后，再行陆续恭呈慈览”（注：中国第一历史档案馆藏：《上谕档》，光绪二十四年八月初二日。），但初三日起却没有这种记录了，变成某折“还拟定办法，恭呈慈览，俟发下后再行办理”（注：《上谕档》，光绪二十四年八月初三日。）。在八月初三日以前，光绪皇帝可以对某些政事先行办理，然后再“恭呈慈览”，而从初三日起就失去了这种权力，只能拟定办法，待请示太后以后才能办理。（注：八月初三日权力转移问题，林克光先生有详细辩析，见其《戊戌政变时间新证》，《历史教学》1987年第3期。）戊戌变法至此事实上已经失败。
        从请开制度局，到请开懋勤殿，设立议政机构的斗争贯穿了戊戌变法的始终，并构成其核心内容。而这项建议是由康有为提出来的，并千方百计要实现它，于是斗争焦点就集中在他的身上，他也就成为戊戌变法的核心人物之一（另一核心人物是光绪皇帝）。