二
    技术转让限制在美国经济遏制战略中占据主导地位，是在"缓和"时代出现的。
    众所周知，1969年1月尼克松就任美国总统之时， 美国正处在重大的历史转折关头。美国实力地位已经由鼎盛走向衰落，多用途技术的广泛发展冲击着战略物资禁运体系。严酷的现实迫使美国调整其全球战略和经济遏制战略。正如尼克松在向国会提出的美国外交政策年度报告中所说："我们已经到了一个时代的结束之时，战后的国际关系秩序已经结束，决定1945年以来美国外交政策思想和实践的条件也随之成为过去"。这种调整，在战略上，就是承认中、苏之间的斗争是"当代世界最深刻的斗争之一"，中苏分裂无法弥合，使美国免于面对中苏两国联合的力量。"在新的时代，我们看到的是一种对世界具有各种不同态度的多极的共产主义，看不到这种多极化的特点，我们就会忽视改善关系的机会"；"在可预见的将来"，对美国全球利益的主要威胁来自苏联而不是中国，要把中国看做是解决苏联问题和其他问题的关键（注：Richard M. Nixon,U.S.Foreign Policy for the 1970s:Building for Peace, A Report to theCongress, February 25, 1971,Harper & Row, Publishers, pp. 5-8.）。由此导致了美中、美苏关系在不同程度上的缓和。在东西方经济关系上，尼克松、基辛格明确提出了"联系"政策："我们的战略是要利用贸易让步作为政治工具，以便在苏联冒险时制约他们，在他们采取合作态度时鼓励他们"（注：Henry Kissinger,White House Years, Little Brown andCompany, Boston 1979,p. 840.）。
    1969年，美国国会通过了新的《出口管制法》，正式取代了已经延续20年之久的旧法案。一方面， 1969 年法案仍旧沿用《出口管制法》1962年修正法案关于维护东西方贸易管制的规定："美国要与所有缔结防务条约的国家"在最大可能的范围内合作，实行出口管制，制定出所有这些国家都应该遵守的统一的贸易政策；对向社会主义国家出口禁运物资者实行处罚。另一方面，除了上述"处罚"条款之外，1969年法案不再使用"共产党国家"与"非共产党国家"这一概念和划分方法，代之以"鼓励与美国有外交关系或贸易关系的国家进行贸易"，并要求商业部改革管制机构，修订管制清单（注： PL91-184, UnitedStates Statutes at Large,91st Congress 1st sess,1969,83:941- 847.）。由此观之，1969年法案中也包含着这样一种内在矛盾：为加强美国经济的竞争力，需要鼓励对外贸易；从战略利益出发，又必须对出口贸易实行某种程度的管制。这种内在矛盾，恰恰反映了尼克松、基辛格"缓和政策"的限度。
    以往，人们总是认为1969年法案带来了东西方贸易的新发展。其实，这只是东西方贸易发展的原因之一。我们还必须看到美国政府开始利用巴统"例外程序"、扩大出口禁运物资或限运物资这一新现象。1951年巴统第471 号文件规定：巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团各国获得本国急需的物资时，经巴统组织事前同意，可以向苏联集团各国出口禁运物资。其后，巴统第782 号文件又规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，事后要向"中国委员会"申报备案（注： NoteontheChinaException Procedures, no date, M3426/178, FO371/121947,PublicRecord Office.）。1960年，巴统组织通过"行政例外程序"。它规定：巴统成员国政府可以自行决定出口巴统管制清单中战略价值较小的物资，无须事先获得巴统组织的批准，事后向巴统申报备案（ 注： Fourteenth Report toCongressundertheMutual DefenseAssistance Control Act of 1951,December 20, 1960,Washington, D. C. GPO,p. 4.）。在50-60年代，美国几乎从不利用上述各种"例外程序"向苏联集团各国出口禁运的战略物资。但在70年代，美国变成利用"例外程序"最多的国家。1962年，美国申请"例外程序"的份数仅占巴统的1.6%，1966年为12.7%，而1972年则上升为38.2%，1978 年高达62.5%，超过了巴统其他成员国的总和（注：M.Mastanduno, Economic Containment: COCOM andthePoliticsofEast- West Trade,Cornell Univ.Pr.1992, pp.174, 175.）。这表明， 美国已经从自身设定的藩篱中走出来。如果说，1969年《出口管制法》带来了美国战略物资禁运范围缩小和东西方非战略物资贸易的发展，那么，美国利用"例外程序"的做法，实际上成为东西方战略物资贸易的新的增长点，并从内部瓦解战略物资禁运体系。应该承认，美国的这种做法，也为巴统组织成员国向苏联转让高新技术提供了口实。据统计，70年代，苏联引进的高新技术当中，34%来自西德，17%来自日本（注：Angela Stent,From Embargo to Politik,ThePoliticalEconomicof West German-Soviet Relations, 1955-1980, CambridgeUniversity 1981, p. 210.）。正因为如此，怎样限制高新技术的转移问题，成为"缓和时代"美国经济遏制战略的主要内容。不仅立法与行政部门的关系发生很大的变化，而且在行政部门中，参与制定出口管制政策的虽然仍是国务院、商业部、国防部这些部门，但国防部的作用和地位明显提高。