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重评1946年《中华民国宪法》(4)

http://www.newdu.com 2017-08-28 《史学月刊》 郑大华 参加讨论

第三,从中央政制来看。政协通过的宪草修改十二条原则在中央政体上采纳的是责任内阁制。后来政协综合小组和宪草审议委员会协商小组联席会议达成的三点协议,虽然取消了立法院对行政院的不信任投票和行政院解散立法院权,但它并没有改变责任内阁制原则。张君劢根据这一原则,起草了有关条文。如前所述,在宪草审议委员会和政协综合小组审议这些条文时,国民党代表吴铁城、王世杰先后提出修改要求,但遭到共产党和民盟代表的坚决反对。后来王宠惠、吴经熊遵照蒋介石的意旨对张君劢起草的宪法草案进行修改时,偷偷摸摸地将王世杰的修改要求写进了宪法。而王世杰修改要求的实质,在于加强总统的“核可权”,使立法院受到限制,行政院不能自立,从而失其责任内阁制的基本精神。因此,经王宠惠、吴经熊修改后的《中华民国宪法》,形式上采用的是责任内阁制,但实际上确立的则是一种既非总统制,又非内阁责任制的中央政体,用张君劢的话说,是“英(责任内阁制)美(总统制)混合制”。孙科称它为“一种修正的总统制”。
    经王宠惠、吴经熊的修改,1946年《中华民国宪法》虽然违背了政协通过的宪草修改原则,确立的中央政体不是责任内阁制,而是“英美混合制”或“修正的总统制”,但这种“英美混合制”或“修正的总统制”与“五五宪草”确立的总统独裁制还是有所不同的。这种不同主要表现在《中华民国宪法》中的总统权力要比“五五宪草”中的总统权力小得多。在《中华民国宪法》中,总统虽有高级官吏(如行政院、司法院、考试院三院正副院长、司法院大法官和考试院委员)的提名权,但上述提名须分别经立法院或监察院同意;总统虽有“核可权”,但行政院并不对他负责,而是对立法院负责。而在“五五宪草”中,总统有不需立法院或监察院同意、独立任命行政院、司法院、考试院三院正、副院长之权;行政院正副院长及政务委员、各部部长、各委员会委员长均对总统个人负责。因此,那种认为1946年《中华民国宪法》与“五五宪草”一样,“规定总统有至高无上的权力”,“既不受任何约束,又不向任何机关负责”一类的观点,与事实不符。
    第四,从中央与地方的权限划分来看。中央与地方的权限有三种划分形式:一是中央集权主义,二是地方分权主义,三是中央与地方均权主义。集权主义易形成中央的专制独裁,分权主义易造成地方的分裂跋扈,均权主义介于二者之间,不易出现上述两种弊端。因此,欧美一些资产阶级民主国家,尤其是联邦制国家,对中央与地方权限的划分大多采用均权主义。均权主义也是国民党先总理孙中山的一贯主张。1924年他手订的《建国大纲》第17条规定:“中央与省之权限采均权制度,凡事物有全国一致之性质者,划归中央;有因地制宜之性者,划归地方,不偏于中央集权或地方分权。”然而口口声声要遵照先总理遗教来制定宪法的国民党人,恰恰在中央与地方权限的划分上违背了其先总理的遗教,“五五宪草”采取的是中央集权主义,没有给省规定任何权力,连财政权也集中在中央,省预算成为中央预算的一部分。
    “五五宪草”在中央与地方权限的划分上所采取的中央集权主义,在政协会上受到了共产党、民盟和一些社会贤达的批评,他们要求未来的宪法在中央与地方权限的划分上采取均权主义。这一要求后来写进了政协通过的宪草修改十二条原则。第八条第二项规定:“省与中央权限之划分依照均权主义规定。”张君劢在起草宪法时,依照这一修改原则,列了“中央与地方之权限”一章(第十章),并对中央与地方各自的权限范围作了明确的列举规定。其中规定,由中央立法并执行的13项;由中央立法并执行之,或交由省县执行的20项;由省立法并执行之,或交由县执行的12项;由县立法并执行的11项。除以上这些列举的事项外,张君劢在草案中还规定:“如有未列举事项发生时,其事物有全国一致之性质者属于中央,有全省一致之性质者属于省,有一县之性质者属于县。遇有争议时,由立法院解决之。”
    第五,从国民大会的职权来看。“五五宪草”第32条规定,国民大会有选举和罢免正副总统、正副立法院长和监察院长、立法委员和监察委员权,创制和复决法律权,修改宪法权。上述国民大会的职权,照《五五宪草说明书》所称,是根据孙中山的《建国大纲》第24条赋予的。《建国大纲》第24条规定:“宪法颁布之后,中央统治权则归于国民大会行使之,即国民大会对于中央政府有选举权,有罢免权,对于中央法律有创制权,有复决议。”换言之,即拟以国民大会代表人民行使所谓“直接民权”。孙中山拟以国民大会代表人民行使所谓“直接民权”的目的,是想在实行代议制的同时,兼采直接民主制来补救代议制的缺点,从而使人民能够真正“直接管理国家的政治”。这反映了这位伟大的民主革命家希望人民当家做主、管理国家的政治取向。然而,孙中山设计由国民大会来代表人民行使“直接民权”,这在理论上是说不通的,因为所谓“直接民权”,顾名思义,就是由人民来直接行使,而不是由少数人民代表来行使,否则,就失去了“直接”意义,仍为“间接民权”。
    在中央与地方权限等重大问题上根本违背了孙中山遗教的国民党人,为什么要在国民大会的职权上坚持孙中山的这一在理论上说不通的“直接民权”理论,赋予国民大会选举、罢免、创制、复决等四权呢?其原因就在于:在“五五宪草”的体系中,赋予国民大会四权,有利于国民党对政权的垄断。因为:第一,国民党既以国民大会为民意机关,可以创制法律和复决法律,而同时又在“五五宪草”中规定,立法院为中央行使立法权的最高机关,有议决法律案、预算案、宣战案、条约案等权力。从“五五宪草”的上述设计来看,作为民意机关的国民大会,只能创制立法原则和复决立法院通过的法律之权,而不能具体立法,具体立法权在立法院。这样不仅造成立法程序的架床叠屋,同时也使作为民意机关的国民大会缺少经由具体立法来控制政府的手段。如议决预算案,这是民主政治体制下民意机关控制政府的最重要工具,因为预算案必须一年通过一次,若民意机关不能从预算案来控制政府的活动,那么,所谓政府向民意机关负责,只能是一句空话。第二,国民大会虽拥有四权,但按“五五宪草”规定,它每三年才召开一次,会期一个月,又没有常设机关在闭会期间代行职权,其人数又多达三千人以上。在这样短的会期中,以这样多的人数,它如何能行使四权,监督政府?其结果只能是形同虚设,便于国民党的一党独裁。故此,早年作为蒋介石心腹干将参与制宪工作,50年代后又从国民党营垒中分离出来,成为蒋介石政治对手的雷震,在《制宪述要》中评价“五五宪草”的这一设计时就一针见血地指出:“《五五宪草》上所规定的国民大会的权力,在表面上看来似乎很大很大,而实际上什么作用都不能发生。其结果所致,所谓五权必将变为一权,即总统之权变为万能罢了。”

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