在美国历史上，进行过两次文官制度的重大改革。第一次是在1883年阿瑟总统任上， 通过了《彭德尔顿文官改革法》（即《调整和改革美国文官制度的法律》），第二次是在 1978年，通过了《文官制度改革法》。如果说1883年《彭德尔顿法》的通过，奠定了美 国现行文官制度的基础，具有划时代的意义，那么1978年的改革则在此基础上试图进一 步完善文官制度的又一次重大努力。
    一、1978年美国文官制度改革的紧迫性
    美国现代文官制度的建立可以追溯到1883年的《彭德尔顿法》（Pendleton Civil Service Act of 1883），在1883年以前，美国联邦政府没有正规的文官制度。乔治·华 盛顿总统任命政府官员比较重视资历，也就是说当时是“个人徇私制”。1829年安德鲁 ·杰克逊出任总统，他按照“战利品属于胜利者”的原则，开始实行“政党分赃制”。 所谓“分赃制”，就是在选举中取胜的政党，把公职作为战利品分给该党的支持者。从 此，分赃制在美国盛行达半个世纪之久。分赃制流弊甚多，执政党的更迭导致公职人员 的大量更换，使行政效率降低。分赃制任人唯亲，只考虑政党关系，不重视才能，致使 无能之辈充斥政府，人浮于事。结果政府腐化，行政效能低落。从1877-1896年，称为 “镀金时代”。在所谓镀金时代，美国政坛腐败，实行政党分肥制。[1]为了改革文官 制度，1877年6月，格兰特总统曾下达了“1877年行政命令”，根据廉洁政府的要求任 命官员，而不是依靠政治关系任命官员。[2]后来在1883年阿德总统支持下，通过了《 彭德尔顿法》。这一法律的通过，结束了分赃制时期，开始了以通过公开考试择优任用 官员为主要内容的现代文官制度的时期。
    然而自1883年《彭德尔顿法》通过以来，到20世纪70年代时，近一个世纪的美国文官 制度未做重大改革，而美国政府的规模、职能和工作的复杂性都有很大发展，《彭德尔 顿法》规定的文官制度不仅不再能适应变化了的情况，而且已趋向僵化，弊端丛生，主 要表现在以下几个方面：
    首先是由于对公务员实施一系列保障性措施，造成了行政效率不高的现象。按照1883 年《彭德尔顿法》，公务员的工资、定级、晋级等都有明确的保护性条款，其目的在于 保证公务员队伍的相对稳定。但保护性条款的多少同行政效率往往成反比，且过多的保 障措施也助长了凭年资熬年头的现象。公众对这种花钱多，效率低的现状十分不满。这 一矛盾也造成了行政负责人同人事管理官员之间的对立，前者强调效率，后者则强调按 烦琐的规章制度办事，也不利于人事管理制度的科学化。
    其次是考核形同虚设，赏罚不明。在工资、定级、晋升等问题上，主要不是以工作成 绩作为依据，而是凭年资、熬年头就可以自动提级加薪。人事法规规定，公务人员可以 因自己未被提薪而提出申诉。主管官员怕麻烦，一般在考核评语中都同意升级加薪。
    再次是政府机构庞大，人浮于事，文牍主义严重，开支浩大，行政效率不高。1790年 美国联邦政府成立时只有官员300多人，1801年，政府部门还只有3个（财政部、陆军部 和国务院），官员仅2100人，1900年增加为20.8万人，1930年达到58.5万人。50年代后 ，随着社会经济的发展，政府职能的日益扩大，特别是随着侵朝、侵越战争的爆发，文 职人员数量迅速上升，1951年为244.5万，1970年增至300万，1980年为290.29万[3]， 联邦机构达2000多个。由于机构庞大、人浮于事，他们的薪金每年就达460亿美元，这 些人制造的文牍，又花费了同样多的钱。所有这些反而大大影响了行政效率的提高。
    最后是对高级文官的作用发挥不够，待遇也不合理，因而政府上层领导机构缺乏有丰 富经验、办事能力强的官员。由于高级文官的报酬制度缺乏刺激力，不但同私营企业同 级职员相比差2-3倍以上，就是同中下级文官相比，因受到固定数额的限制，也不能激 励高级文官更好地工作。这部分人大多不愿过早进入政界，想趁年富力强时在待遇高、 提升快的私营企业部门工作，结果政府中只留下勉强合格的人。
    面对这些弊端，引起美国公众的严重不满，信任危机弥漫全国。美国曾经从1937年起 ，先后20余次试图改革公务员制度，但都没有取得成效。60-70年代以后，经济增长率 的下降影响到社会福利水平的下降，这就容易引起美国穷人的不满。为了发展公共事业 ，政府只好增加税收，这又引起很多人（甚至包括资本家）的不满，并指责政府“开支大 ，效率低”。加之当时美国社会政治道德败坏，总统权利扩张，以及官僚主义泛滥，特 别是60年代美国出现了民权运动的高潮，首先是黑人反对种族歧视的运动；其次是妇女 争取平等权利的运动；为了反对侵越战争，青年学生占领校园、举行示威、拒绝当兵。 美国政府虽然通过一些民权法案或提出一些宪法修正案，对消除种族歧视，保障男女平 等，作了一些原则规定，但在平等就业机会和同工同酬等具体领域内，还未得到贯彻， 这些都引起了社会各界的不满。1972年“水门事件”的发生，更增加了这种不满情绪， 因为它暴露了美国政府内部的许多问题，其中也包括了高级文官被卷入党派斗争，政府 工作人员作风不正、调遣不灵等弊端。
    在这种历史背景下，吉米·卡特抓住了人们的厌恶心理状态，自称是“华盛顿以外的 人”，未受过官场污染，慨然许诺把改革政府机构、裁减政府工作人员和提高行政效率 作为竞选纲领的一部分，其中就包括文官制度的改革。
    1977年1月，卡特就任总统，在就职演说中谈到了改革文官制度的必要性。1978年3月 ，他向国会提出了改革文官制度的计划，在致国会的咨文中指出：“这个制度有严重缺 陷，它已成为官僚主义的迷宫。这座迷宫忽视功绩制，容忍拙劣的工作表现，容许滥用 雇员的正当权利，使每件人事行动都陷入繁杂、拖拉的公事程序，延误和混乱的泥沼。 ”[4]卡特企图通过改革，使政府在推进功绩制，调动文职人员的工作和解雇文职人员 等方面能有较大的灵活性。
    1978年10月3日国会通过了《文官制度改革法》，1979年1月1日开始生效。这项法律是 在对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上产生的。正如卡特在1978年国情咨 文中所说的，改革文官制度的目的是要“使一个已经成为官僚主义迷宫的制度恢复择优 原则，这将为管理提供更大的灵活性，并在不损害就业保险的情况下对成绩优异者给予 更多的奖励。”[5]