二、美国政府推动1978年文官制度改革所采取的措施
    1978年的《文官制度改革法》，是继1883年《彭德尔顿法》以后，对近百年来的美国 文官制度进行全面总结的基础上产生的，因而在美国文官制度史上具有划时代的意义。
    改革法第一次用法律的形式确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则，这九 条原则为：
    （1）公开竞争。政府从合适的来源、合格的个人中招聘人员，以求建成一支由社会各个 部分组成的文职人员队伍；并且，应保证人人机会均等的公正考试，只根据能力、知识 和技能来决定录用和提升。
    （2）公平对待。所有雇员和求职者，不论其政治派别、种族、肤色、宗教、民族、性别 、婚姻状况、年龄或身残情况，在人事管理的各个方面，均应受到公正合理的对待。
    （3）同工同酬。应为价值相同的工作提供相同的报酬，应适当考虑到私营部门雇主支付 的全国和地方的工资率，并对工作优异者给予适当的鼓励和奖赏。
    （4）保持公德。所有雇员均应保持高度的正直、高标准的行为和对公共利益的关怀。
    （5）充分发挥联邦文职人员的作用，应更有效益地和有效率地使用联邦文职人员队伍。
    （6）高标准、严要求。雇员工作成绩良好的应继续任职，成绩不够好的应立即改进，雇 员不能或不去改进其工作成绩以满足规定的标准者，应予调整，直至解雇。
    （7）通过培训提高效率。应为雇员提供有效率的教育和训练。
    （8）保持中立。应保护雇员免受专横行动或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的而 从事活动；禁止雇员使用其权利或影响去干预选举。
    （9）提供保障。保护雇员在揭露违法行动、管理不善、浪费资金、滥用权利，以及威胁 公共健康或安全的现象时，不受打击报复。
    为了更好地贯彻功绩制的九项原则，1978年改革还采取了下列重要措施：
    （1）建立“高级行政职位”，提高高级人员的素质。联邦政府人事管理局的报告指出： “联邦文官制度的质量，在很大程度上取决于高级领导人的质量。为此，文官制度改革 法把设立高级行政职位作为改变和提高工作效率的焦点。”进行这一改革的目的在于使 联邦政府可以任命具有行政管理经验和能力的高级公务员担任政府的高级别领导工作。 为此，1978年改革法的一项重要内容就是把大约8000名司、局长以上的职业文官吸收进 “高级行政职务”（Senior Executive Service，以下简称SES）的行列，他们的工资从 整个公务员职务工资体制中分离出来，变成工资随人而不是随职务的制度，从而使得政 府在使用人员方面具有更大的灵活性，改变了公务员由于工资随职务而定所形成的调动 困难的局面。改革法规定，在联邦政府各机关中，设置9200个SES职务，由高级职业文 官GS-16、17、18三等以及行政长官级（Executive Schedule）五级和四级职务（共分五 级，一级最高）的人员自愿参加。对改革法实施前的GS16-18等高级职业文官采取自愿 参加办法，但要经过资格审查。改革法生效后提升或任命为GS16-18等的高级职业文官 则自动参加，此外还可吸收其他部门的人员参加，但规定非职业高级文官人数不得超过 10%。各行政机构每两年向人事管理总署提出他们需要的SES职务数字，人事管理总署再 同各行政机构和预算局协商后批准各机构的SES职务数字。
    对担任SES职务的人，从提高工作效率、节约开支、减少文牍现象、提高部属工作效率 、符合既定的工作目标等方面进行考核。考核总评语分为三类：“完全满意”，“最低 限度的满意”，“不满意”。五年中两次被评为“不满意”者，或任何三年中无一次被 评为“完全满意”者，均必须除名。考核由各机构的“考核委员会”负责。高级行政职 位的成员，报酬比较优厚，他们最少可以得到相当于一般行政级16级的工资，其中50% 的人每年可得到相当于基本工资20%的奖金，总统每年还对工作特别优异的人发给数额 很大的奖金。从高级行政职位除名的职业文官，可以要求功绩制保护委员会的代表为其 举行一次非正式的听证会。被除名的职业文官有权继续在政府中担任一般行政级15等或 16等以上的职务。
    此外，政府各部门的高级行政职位出现空缺时，必须报告人事管理局，由它通报全国 ，各地合乎条件者都可以申请。这使各部门可以在更广泛的范围内选定最合适的人才， 也有利于促进人员流动。
    （2）推行“功绩工资制”。改革法规定，对部分中高级官员实行功绩工资制，即按照工 作成绩决定工资，以促进官员们在工作中做出优异成绩。新工资制度适用的对象是1万 名中级官员（13级到15级）和7000名高级官员。实施的时间是从1981年10月1日开始。具 体做法是，把这些官员的原工资分为两部分，其中一部分定为“基本工资”，另一部分 定为“可比性工资”。“可比性工资”的数额由工作成绩来决定。美国一些关心文官制 度改革的人士认为，“功绩工资制”有助于克服文官队伍中的碌碌无为的腐朽作风，因 此应推广到各类工资制度中去。
    （3）改革传统的考核制度。改革前，美国对公职人员考核的主要内容是一些抽象的“品 行”，考核缺乏客观标准，主管人的评语是武断和主观的。加之人事决定（如升迁、留 任、工资奖励等）很少同考核相联系，考核形同虚设，这种考核没有实际意义，且耗费 金钱和时日，因为大多数主管人员为避免冲突，往往给每个被考核人员都写上表现“满 意”的评语。被考核人员对工作目标和考核标准不甚了了，加以考核者和被考核者之间 缺乏信息交流，容易形成对立。《公务员制度改革法》规定，考核的项目以每项职务的 关键内容和工作成绩为标准，而不能按照笼统的表格来评价。为此，各单位的主管人必 须明确地写出每一个职位的关键内容和工作表现的客观标准。考核的结果，作为各单位 对公职人员奖励、晋升、培训、调动、惩戒、开除的依据。按照这种新规定，美国政府 各部门制定的考核标准不尽一样。但主要的有：工作质量、工作效率、减少文牍主义的 情况等。
    联邦政府还要求，在做出有关培训、授予奖金、留任、重新委派工作、提升、降级或 免职等人事决定时，必须以考核为依据。但只有在给予雇员以合理的时间和机会改进其 工作表现以后，方可免职或降级。
    （4）撤消文官委员会，建立新的人事管理机构。在组织机构方面，通过这次改革，在19 79年1月成立了“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独 立机构，撤消自1883年成立了近百年的文官委员会。因为文官委员会总揽对文官的管理 和受理文官申诉两方面的权利。这种既立法又裁决的体制，被人们讽刺为患有“精神分 裂症”，这一矛盾也是造成行政效率低下的重要原因之一。此外，文官事务委员会在工 资问题上没有发言权（过去由预算局管理工资），因而在人事管理上就有很大的局限性。
    人事管理局是直接向总统负责的独立机构。成立这个新机构是为了加强总统的人事管 理权。它比以前的文官委员会实权大的多。其主要职权是：协助总统管理联邦政府的公 职人员事务，负责实施功绩制，颁发人事管理的条例规章，制定和实施改善行政管理和 提高工作效率的人事计划，支持研究人事管理计划，发展各地的人员交流。
    功绩制保护委员会是向国会和总统报告人事工作的一个独立机构。它负责保护功绩制 并具有司法职能，有权制定违反功绩制原则的做法，保护进行正当揭发的公职人员。委 员会受理政府部门或公职人员在人事方面的诉讼，有权做出裁决，纠正对公职人员的不 正当的处理。它有权审查人事管理局的规章是否符合法律和功绩制，有权监督政府部门 的人事管理工作，并有权对诉讼对象进行纪律制裁。委员会由三名委员组成，委员们的 身份受到保障。美国规定，这个委员会的委员“只有不称职、玩忽职守或违法乱纪”才 能被总统免职。
    联邦劳工关系局的职责是制定联邦政府机构内关于劳工管理关系的政策，并负责解决 政府机构中公职人员工会与行政当局的争端，它还负责监督公职人员工会的建立、选举 ，听取公职人员的申诉。当工会与行政当局的谈判出现僵局时，首先由联邦调解局出面 调停。如果不能解决，再由联邦劳工关系局属下的“联邦僵持事件处理小组”解决。
    （5）明确规定了禁止官员采取的人事措施。1978年的改革中还特别规定了“被禁止的人 事措施”。这些措施是不允许拥有人事管理权的官员采取的。“被禁止的人事措施”包 括：歧视任何公职人员和申请人；利用职权强迫推行政治行动或打击报复拒不照办者； 对任何人施加影响，使其退出公开竞争考试；阻挠任何人行使他参与竞争以取得联邦职 务的权利；在本机关内任命、录用、晋升、调升其亲属；超越法定职权，对于职员或职 位申请人许诺任何特殊优惠待遇或利益；打击报复进行正当揭发、拒绝从事政治活动、 行使申诉权的公职人员；推荐正在受处分的人员；其他违反功绩制原则的人事行动。美 国这样明确规定官员的“被禁止的人事措施”，有利于监督、防止和制止官员们利用职 权在人事管理方面营私舞弊。
    （6）扩大政府各机关的用人权。按照《文官制度改革法》规定，人事管理局将某些人事 管理权转交给政府各部门，其中包括：录用考试、任用、调配、公职人员合法权益的保 障等人事行政事务的处理。
    （7）减少退伍军人的优待范围。改革前，美国对退伍军人有一些优惠待遇，其中包括： 不必经过竞争考试就可以任用，并有权转任常任职；裁减人员时优先留用；有权对于不 实行上述规定的做法提出意见。《文官制度改革法》规定，自1980年10月1日起，少校 以上的退伍军人中未受伤残者，停止其退伍军人的优惠待遇。
    （8）增加录用候选人的人数。过去，美国各机关吸收录用新的公职人员，都采取“三人 选一”的原则，即从三个考试得分最高的人当中选用一人。《文官制度改革法》规定， 一般地应改为“七人选一”的原则，即从七名候选人中选用一人。这样，使用人单位有 更多的选择余地，选用更好的人才。
    （9）确认公职人员组织工会的权利。《文官制度改革法》规定，联邦公职人员有组织、 参加、协助工会的权利，但禁止采取罢工、怠工、阻碍业务工作等活动。公职人员的工 会，有权向行政当局交涉关于公职人员合法权益的事项，也有权交涉关于本机关开展业 务的方法、技术、措施等。公职人员遭受不公平的处分，可依规定补发薪金并支领律师 费。工会代表可以在上班时间同行政当局进行谈判。
    （10）改进不当处分的申诉程序。《文官制度改革法》规定，自1979年1月起，凡受免职 、停职十四天以上、降职、减薪等不当处分者，可以向功绩制保护委员会申诉。如属于 工会会员的公职人员也可请求工会进行斡旋。