任何一个政权，为了维护其统治地位，除了镇压反对者的职能外，都不能不执行组织社会经济文化生活的公共职能。1927年4月成立的南京国民政府（1932年春曾一度移驻洛阳办公；1937年11月-1946年5月曾迁都重庆）也不例外。20世纪30年代九一八事变后，随着日本的步步进逼和国防建设的需要，国人开发西北的呼声日渐高涨，国民政府遂将关注的目光投向比较闭塞的西北地区，开始制定开发西北的政策，并着手实施。全面抗战爆发后，西北与西南一起成为抗日总后方，开发活动达到了高潮，西北因此而获得了自近代以来前所未有的发展和进步。而作为此次开发策划者与组织者的国民政府，在整个西北开发过程中发挥了相当重要的作用。本文拟就抗日时期（1931-1945）国民政府开发西北的战略构想、举措与实施、以及对西北地区社会经济的影响进行探讨，期收抛砖引玉之效。
    一西北地区所处地位及国民政府开发西北战略构想的演变
    西北是中华民族的发祥地之一，在我国社会文明的开创阶段和周秦汉唐时期，曾有过令人艳羡的辉煌。然而，随着历史的变迁、经济政治重心的东移以及航海事业的发展，东南沿海地区国际交往通道进一步扩大，盛极一时的丝绸之路逐渐成为历史的遗迹。步入近代，由于西方列强的攻略和欧风美雨的浸染主要来自海路，因而东南沿海成为我国外源后发型近代工商业的汇聚之所和先进生产方式的重心所在。而西北各地，则因交通不便，某些自然条件恶劣，新的经济成分极其薄弱。当时，社会上除少数有识之士大声疾呼，希望国人注意西北边防外，晚清政府和社会各界则对西北地区很少关顾。民国初年和北洋军阀统治时期，孙中山先生曾发表《实业计划》（即《建国方略之二：物质建设》），提出了建设西北铁路、开发西北资源的一系列设想。但当时的中国既不具备实现这一宏伟计划的历史环境，也缺乏推进它的社会力量和物质条件，致使孙先生的“实业计划”未能付诸实施。
    1927年4月以蒋介石国民党为代表的国民政府上台后，在大力推行“武力统一”与“和平统一”政策的同时，也开始逐步关注开发西北、建设西北的问题。事实上，这种关注先后经历了初步酝酿（1928-1931）、着手实施（1931-1937）、积极推进（1937-1945）三个阶段。
    1927-1931年，是南京国民政府的创建阶段，也是其开发、建设西北的初步酝酿阶段。从1928年起，不仅国民政府召开了咨询性的全国经济会议和全国财政会议，成立了建设委员会（1928年1月）和全国经济委员会筹备处（1931年3月），而且国民党二届五中全会还通过了《统一财政，确定预算，整顿税收，并实行经济政策、财政政策，以植财政基础而利民生决议案》。与此同时，国民政府也确定了开发西北、建设西北为其要务之一，并相继派出西北科学考察团、西北实业考察团等进行实际考察，作为开发西北的依据。1930年，国民政府建设委员会制定了《西北建设计划》。1931年5月，国民会议第七次大会通过了《开发西北办理工赈，以谋建设而救灾黎案》等。但这一阶段由于蒋介石国民党事实上将主要的人力、物力、财力集中用于剪除异己和围剿南方的工农红军，并未真正把开发、建设西北当作“要务”，因而其开发、建设西北的种种计划和决议只不过是一纸空文，社会影响微乎其微。
    1931-1937年，是国民政府由顽固坚持蒋介石“安内攘外”的总国策而最终转向抗日的阶段，也是其开发、建设西北的战略构想进一步具体化并着手实施阶段。从九一八事变东北沦陷，到一二八事变上海直接遭受蹂躏；从伪满洲国沐猴而冠，到华北事变平津门户洞开，民族危难日甚一日，局部抗战时起时伏。朝野上下，严厉谴责蒋介石的误国政策，纷纷要求国民政府积极备战，加强国防建设，以抵御日本的侵略。与此同时，许多爱国人士如胡应连、王聪之、胡逸民、马鹤天、郭维屏、李庆麐、李维城等都发出了“开发西北”的呼声，“认为西北是中华民族的出路，要恢复中国版图，必须以我民族发祥地的西北做大本营，要集中全力来开发西北”。（注：朱铭心：《九一八与西北》，《西北问题》1934年第2卷第1期。）1932年4月，长江通讯社西北考察团主任记者罗靖及华侨团员罗正刚等8人在考察西北告竣后，专门向国民政府行政院呈送报告书，详细阐述了开发西北的理由、事类、策略及第一步计划概要。（注：中国第二历史档案馆：《长江通讯社西北考察团史料两件》，《民国档案》2000年第3期。）受各界舆论的影响，国民政府的一批政要人物也发表言论，倡言开发西北的重要性。如国民党元老邵元冲指出：“以今日之国势而论，东北则藩蓠尽撤，东南则警耗频传，一有非常，动侵堂奥，故持长期奋斗之说，力主建设西北之，以保持民族之生命线……”（注：邵元冲：《西北建设之前提》，《建国月刊》1936年2月第14卷第2期。）1934年，《开发西北》杂志创刊，蒋介石亲笔题写“开发西北”，其他如宋子文、孔祥熙、何应钦、于右任等亦有题词。蒋介石还在西安发表演讲说：“我们大家都是黄帝以来圣祖神宗的后裔，祖先既有那样伟大的聪明智力，那样伟大的精神气魄，那样伟大的事业，难道我们就没有吗？”他号召国人要继承祖先的光荣传统，为开发西北做出贡献，并对开发的工作做了具体指示：“盖各种建设，固贵因地制宜，因时制宜，而一贯之政策与通盘之筹划，财力要必不可少，此应由中央负责筹划。”（注：《开发西北》月刊，1934年11月第2卷第5期。）全国经济委员会常委宋子文在考察兰州时指出：“西北建设不是一个地方问题，是整个国家问题。现在沿海沿江各省在侵略者的炮火之下，我们应当在中华民族发源地的西北，赶快注重建设。”（注：宋子文：《建设西北》，《中央周报》1934年4月第309期。）又说：“建设西北是我们中华民族的生命线，西北人民所负之责任，不仅是充实本身利益。”（注：宋子文：《西北建设问题》，《中央周报》1934年5月第310期。）这是国民政府中央大员第一次把西北建设提高到国防战略的高度，把西北开发与国防建设的重要性结合起来。时任国民政府军政部长的何应钦也发表《开发西北为我国当前要政》的文章，认为“西北为中华民族摇篮，又是中国大陆之屏蔽。从国防考虑，从经济考虑，从文化考虑，都需开发”。（注：《中央周报》1932年第199期。 ）于是“‘开发西北’、‘建设西北’之声浪，甚嚣尘上，上而当辅诸公，下至关心西北之黎庶，莫不大声疾呼，细心筹划。直有对西北之开发，刻不容缓，对西北之建设臾须促成之趋势”。（注：张继：《国人宜注意西北问题》，《中央周报》1934年2月第298期。）
    面对民族危机的加深和时局的急剧变化，国民政府一方面继续坚持“安内攘外”的总国策，另一方面，也腾出一部分精力，开始着手国防建设，强调要以西北为中华民族的复兴地和生命线，进行重点建设。正如戴季陶赴西北考察时所说：“若就历史上、政治上、经济上之地位而言，则建设西北国防，当先借西安为起点，现在中国整个之国防计划，主力即全集中西北，则建设国防，自当西安始。关中之建设完毕，乃经营兰州，而以甘肃为起点，完成整个中国国防建设。”（注：戴季陶在西安各界欢迎会上的讲话：《中央关于开发西北之计划》，1932年4月21日。）1932年3月，国民党四届二中全会通过决议，决定“以长安为陪都，定名为西京”（注：西安市档案局、西安市档案馆编：《筹建西京陪都档案史料选辑》，西北大学出版社1994年版，第5页。），并随即成立了以张继为委员长的西京筹备委员会和以褚民谊为主任的该会驻京办事处。后经宋子文提议，又由西京筹委会、全国经济委员会、陕西省政府合组西京市政建设委员会，合力进行西京市政的规划和建设工作。由于“西京市政建设实为建设西北之起点，建设西北之策源地”（注：西安市档案局、西安市档案馆编：《筹建西京陪都档案史料选辑》，第88页。），因而有关开发西北的决议案也纷纷出台。如附有开发西北计划大纲的《开发西北案》、《关于开发西北之各种决议应即速实行案》、《西北国防经济之建设案》、《拟请提前完成陇海线西兰段铁路以利交通而固边防案》、《促进西北教育案》等等。这一时期，国民政府内开发西北的言论之层出不穷，开发西北的各种计划和决议之连篇累牍，形成一种奇特的景观，这是近代西北开发史上未曾有过的。与此同时，中外人士争相到西北地区进行考察、采访、旅游，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行和不少私营商业银行，以及上海银行附属的中国旅行社，争相到西北地区设立分支机构，扩展业务。由此，国民政府在“开发西北”的高唱声中转向了具体的实施和经营。诸如陇海铁路的向西延展，多条公路的勘测和施工，水利工程的兴修，近代工业的创办等，都是实施西北开发的明证。可以说，从九一八事变到七七事变以前，国民政府的战略构想是以西北作为未来对外战争的战略基地的。不过在1935年底以后，随着全国币制的统一和川、黔、滇等省地方实力派的“中央化”，国民政府遂将西南与西北相提并论。蒋介石和龙云谈到建立后方根据地时认为：“对倭应以长江以南与平汉线以西地区为主要阵线，而以川黔陕三省为核心，甘滇为后方。”（注：薛光前：《八年对日战争之国民政府》，台湾商务印书馆1978年版，第59页。）蒋介石还多次强调四川是“立国根据地”、“民族复兴的根据地”。可见西南的战略地位也在迅速上升。
    1937-1945年，是全民族举国一致抗击日本侵略的阶段，也是国民政府积极推进西北开发和建设的阶段。1937年7月7日，日本法西斯发动了旨在灭亡全中国的侵略战争。在几个月的时间内，我国华北、华东的大片领土沦于敌手。11月20日，国民政府正式宣布迁都重庆。从此，以重庆为中心的西南地区的战略地位日益突出，西北与西南一起成为抗日的大后方，也成为长期战争的战略支撑点。1937年7月25日，日本突然宣布封锁中国沿海港口；1940年六七月间，日本又迫使法国、英国封锁了滇越铁路、越桂公路和滇缅公路；1941年12月太平洋战争爆发，香港沦陷，缅甸被占，致使西南国际援华陆路交通线完全继绝。而西北地区与苏联之间的陆空运输仍畅行无阻，新疆、甘肃、陕西成为国际援华的主要通道。于是西北的战略地位变得更加重要，开发西北的呼声再一次高涨起来。为此，国民政府加大了对西北开发的投资力度，并实行政策倾斜。1938年，国民政府经济部长翁文灏发表谈话指出，战前我国经济建设分布失调，发展畸形，今后应注意内地建设，“以西南、西北为基础”。1939年1月，国民党五届五中全会通过决议：“今长江南北各省既多数沦为战区，则今后长期抗战之坚持不懈，必有赖于西南、西北各省之迅速开发，以为支持抗战之后方。”（注：李平生：《烽火映方舟--抗战时期大后方经济》，广西师范大学出版社1995年版，第17页。）1942年为了配合战时经济政策，开发西北经济，国民政府经济部下令工矿调整处及迁川工厂联合会，邀集工业界专家及技术人员21人组成西北工业考察团，前往陕西、宁夏、甘肃、青海等省进行实地考察，对当地的自然条件、物产资源及工农业状况作了实地调查，并撰写了详细的考察报告以及开发西北地区工业的详细计划，表明了对西北地区经济开发的重视。
    总之，作为抗日的大后方，西北地区地位之重要显而易见。以民族言，西北各省汉、满、蒙、回、藏，五族俱全，民情诚朴，吃苦耐劳，勇敢善战；以物产言，西北的动植五金食用俱全，煤铁锰硝，皮棉石油，出产尤富，举办重工业，取之不尽，用之不竭，足以与暴日作长期抗战之用。特别是东南海口被封以后，可由新疆另开出路，与欧亚各国联络，以获国际物资的援助。且西北原是中华民族的摇篮地，中华民族文化的发祥地。正如有的论者所说：“我们无论从哪一方面去估计西北，西北在今天实不容再忽视了。它的资源开发，它的国际运输，它的拓殖增产和它的文化再发扬，都足以补助抗战根据地西南的不足。”（注：徐旭：《西北建设论》，上海中华书局1943年版。）