明初的洪武时期，是中国封建社会晚期的一个制度剧变与创新的时期。明初制度的剧变与创新，在某种程度上说，又都不是完全意义上的。剧变，是基于远法唐宋体制，而变前元体制；创新，是基于前元体制之弊，而超越唐宋体制。其真正的成就是修改自元朝继承过来的、在明初仍在运行的各种制度，使之能适应明初君权高度集中的需要和变化中的社会秩序，形成一种在君权绝对支配之下的，整个官僚机构既有分权，又有制衡，既有有限的自由与活力，又时时刻刻受到多方牵制与约束的运营机制。和明初的许多其他制度一样，明初的密疏言事也同样经历了对前朝的继承，在继承的基础上进行适当的变革的过程。
    一
    明初肇始，承元旧制，于中央设中书省、都督府、御史台三大府。按朱元璋之意是：“国家新立，惟三大府总天下之政，中书政之本，都督府掌军旅，御史台纠察百司，朝廷纲纪尽系于此”。（注：《明太祖实录》卷21，吴元年十月壬子。）元代中书省的权势太大，尤其在臣工章奏的上通下达上，“诸大小机务，必由中书，惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职，其余不由中书而辄上闻，既上闻而又不由中书径下所司行之者，以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之者，从监察御史、廉访司纠之。”（注：《元史》卷120，刑法志一，职制上。）而中书省左右丞相的这一职权，对丞相、对皇权来说都是至关重要的。对丞相，它是左右言路，统揽全局，和皇权抗衡的关键；对皇权，它又是能否全面掌握枢机，能否左右朝政，甚至会影响君德的关键。因此朱元璋认为：“盖冢宰之职，出纳王命。若使出纳非宜，则君德亏矣；出纳合宜，则君德张矣。”（注：朱元璋：《高皇帝御制文集》卷4，《中书左右丞相诰》，嘉靖十四年刻本。）可见，朱元璋在继承元代中书省制时，已对中书省掌书奏之权是十分关心了。
    元朝自国初始，中书权重，且中书令由皇太子兼任，协辅皇帝处理国政，“诸大小机务，必由中书，惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职，其余不由中书而辄上闻，既上闻而又不由中书径下所司行之者，以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之者，从监察御史、廉访司纠之。”（注：《元史》卷120，刑法志一，职制上。）从成宗始，“敕上封事者，命中书省检视再闻奏。”（注：《新元史》卷13，成宗上。）自此，中书省先检视朝臣密奏再闻奏皇帝遂成为定制。而事实上，在此制形成之前的太宗时期，蒙古贵族就有此传统，比如太宗时，“宣德路长官太傅秃花失陷官粮万余石，自恃勋旧，密奏乞免。帝问：中书省知否？对曰：不知。帝取鸣镝，欲射者再，叱之出，使白中书省偿之。仍敕：凡事先白中书，然后奏闻”。（注：《新元史》卷127，耶律楚材。）
    中书权重，虽是蒙古贵族政治的传统，但它与自隋唐以来不断加强的君主专制的趋势是不相一致的，因而，在元朝统治的后期，中书省臣在皇帝之先检视朝臣密奏的做法，也曾遭到皇帝委婉地抵制，如英宗时，丞相铁木迭儿、拜住等要求：“比者，诏内外言得失，今上封事者或直进御前，乞令臣等开视乃入奏闻。”被英宗以“言事者直至朕前可也，如细民辄诉讼者则禁之”拒绝。（注：《元史》卷27，英宗纪。）越是到了元朝的末年，中书省的这种做法更是不断地受到朝臣们的质疑。元顺帝至正年间，监察御史李稷就奏请顺帝：“御史封事，须至御前开拆，以防壅蔽之患。”（注：《新元史》卷172，李稷传。）实际上，是要求顺帝夺中书省先阅密奏之权。同时代人参议中书省事陈仁祖对此分析得更为透彻，“裕宗虽领军国重事，至于台谏封章，自是御前开拆。假使东宫先阅，君父或有差失，谏臣有言，太子将使之闻奏乎？不使之闻奏乎？使之闻奏，则伤其父心，不使闻奏，则陷父于恶。殿下将安所处？”（注：《新元史》卷216，陈祖仁传。）裕宗是成宗之父，一直以太子身份领中书省事，还未来得及继位即死去，裕宗是后来成宗追封的。陈祖仁所说的东宫与皇帝间在检视朝臣密奏上的矛盾是存在的，也是不可避免的。事实上，陈祖仁上奏顺帝的这一番议论，也只是要求封章不再申报中书省，而由皇帝一人独自御览，但陈祖仁上奏顺帝时已是元末乱世，他的建议根本没有时机去实施，近百年的传统也不可能使之得到实施。因而，有元一代，中书省先阅密奏之事一直存在，封章的处理问题也一直没有得到很好的解决，密疏不密的现象在元代是非常突出的。
    “奏事不许隔越中书省”是元代的传统，也是元代密疏不密的关键所在。元代的中书省在皇帝之先有阅密奏之权，应该说是从汉到宋的一千多年里的千古变局，这个变局在明初的朱元璋这里又将向何处发展，这是朱元璋必须要解决的问题。
    二
    朱元璋在建国之初，特别注重对前代兴亡的借鉴，防止自己耳目闭塞，上下蒙蔽。早在至元二十四年，他曾对廷臣说，“治国之道，必先通言路，夫言，犹水也，欲其长流，水塞则众流障遏，言塞则上下壅蔽”。“国家政治得失，生民之休戚系焉，君臣之间，各任其责，不宜有所隐避，若隐蔽不言，相为容默，既非事君之道，于己亦有不利，自今宜各尽乃心，直言毋隐”。（注：夏燮：《明通鉴》前编卷3，前纪三，太祖。）为了更好地通言路，让朝臣民人上章言事，明初之时朝廷做了一些制度性的规定。如洪武元年十二月，朝廷置登闻鼓于午门外，日令御史一人监之，凡民间词讼冤抑，府州县及按察司不为伸理，及有机密重情，许击登闻鼓，由御史引奏。洪武二年九月，朱元璋下令，“灾异尤重，其令有司无大小即飞奏”。（注：谈迁：《国榷》卷3，太祖洪武二年。）进而在洪武三年三月，朝廷“置察言司，受四方章奏”。（注：《国榷》卷4，太祖洪武四年。）尽管这些为了通言路、防蒙蔽的措施最后仍是在中书省的节制之下，但明太祖对前元言路闭塞，造成皇帝耳目不开，上下蒙蔽的政治弊病，是有清楚认识的。