一
    在美国政府公开的美国国家安全委员会文件当中，NSC5516/1文件和NSC6008/1文件是艾森豪威尔政府对日政策的纲领性文件。NSC6008/1 文件确定了新《美日安保条约》以后的美国对日基本政策。在NSC5516/1文件中，美国政府决定不修改《美日安保条约》。然而，到1957年岸信介首相访美之际，美国政府转向同意修改《美日安保条约》。美国政府的政策为什么会出现如此巨大的转变？冲绳问题在其中发挥了怎样的作用，这是我们在探讨新《日美安保条约》形成问题时不能不探索的问题。
    众所周知，《日美安保条约》是在美国占领日本时期形成的， 也是美国转变对日占领政策的产物。根据《日美安保条约》，日本成为以美国为主导的西方世界的成员，追随美国遏制社会主义国家的政策。同时，《日美安保条约》没有明确规定美国对日本的防卫义务和条约的有效期限，具有强烈的驻军协定色彩。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第142页。）对于日本而言，《日美安保条约》的利弊参半。日本政府在加入联合国以后创办了《我国外交的近况》，既所谓的《日本外交蓝皮书》。在1959年度的《日本外交蓝皮书》中，日本政府概括了《日美安保条约》的弊端：（1 ）只规定了美军驻扎日本的权利，但却没有明确规定美国必须防卫日本的义务。这就使日美两国的安全保障关系实际上变成了美国出兵，日本提供基地的军事同盟。这一条约只是美国有驻军权而没有防卫日本义务的单方面的条约。（2）条约规定美军可以利用日本提供的军事基地，“维持远东的国际和平”。美国无须与日本协商就可以单方面调动驻日美军。条约中的“远东”所包含的地理范围大体指菲律宾以北、日本及周边地区。北面包括日本北方四岛和朝鲜半岛，南面包括台湾地区（包括金门、马祖周边海域）。上述地区正是容易引发亚洲冷战向热战转变的危险地区，这显然增加了日本被卷入战争的危险。同时，“远东条款”也使日美安保条约具有很强的进攻性，不利于日本改善与周边国家特别是曾经遭受日本侵略的亚洲国家的关系。（3）《日美行政协定》规定：美国可以自行决定并运进驻日美军所需要的各种武器，这当然也包括核武器。（4）除此之外，《日美安保条约》没有明确规定与联合国宪章的关系， 不利于将来日本开展以联合国为中心的国际外交活动。《日美安保条约》虽然使日本获得了国防安全，但是，却使日本丧失了处理本国内部事务的行动自由。《日美行政协定》中的“内乱条款”、有关第三国驻军的条款、美军的刑事裁判管辖权条款、军队联合指挥权问题，无不损害日本的国家主权，不利于日本作为独立国家的形象。《日美安保条约》没有明确规定有效期限和废除条约的手续。应该承认，日本政府从一开始就充分认识到这些问题。日本政府之所以又接受这些条款，根本原因在于吉田茂政府的“对美协调”政策，在于吉田茂政府将获得最有利的媾和条约作为当务之急。（注：吉田茂：《十年回忆》第3卷（中译本），北京：世界知识出版社，1963年，第103、106页。）
    《旧金山对日和约》生效以后，日本政府开始谋求修改《日美安保条约》。 其基本目标有三：其一，驻日美军的“治外法权”问题。1953年4月14日， 日本政府正式向美国提出修改《日美行政协定》第17条：驻日美军的地位应该与驻欧洲美军以及驻北大西洋公约组织美军相一致。4月18日，美国政府通知日本外务省说， 同意以日本政府提议的内容作为双方谈判的基础。9月29日， 美国驻日本大使艾利逊和日本法务相共同签署了议定书。修改后的《日美行政协定》第17条规定：美国军事当局将继续在日本对一切受美军管辖的人员行使美国法律赋予它的刑事案件裁判权；日本政府对美国军人、文职人员及其家属在日本领土上、并根据日本法律可以惩处的一切犯罪案件享有裁判权。美国军事当局将对损害美国安全和财产罪、侵犯美军人员、文职人员和家属罪行使裁判权，也将对被告执勤时发生的犯罪或不作为犯罪的案件行使裁判权；日本当局只对美国军民与执行公务全无关系的犯罪案件行使裁判权。这虽然没有从根本上动摇美军在日本的“治外法权”地位，但在一定程度上平息了日本国民的不满。这次对《日美行政协定》第17条的修改，是对《日美安保条约》体制进行修改的一次尝试，奠定了以后修改安保条约体制的基本模式。其二，修改《日美安保条约》问题。1953年日本政府曾经非正式地向美国方面传达了修改安保条约的愿望。1955年8月鸠山内阁的重光葵外相与美国国务卿杜勒斯举行会谈。重光葵外相更加明确地提议：日美两国缔结新的共同防卫条约，按照《美菲共同防卫条约》的模式处理；为对抗将在1980年期满的《中苏同盟条约》，新《日美安保条约》的有效期限为25年；美国在日本的军事基地和驻军只用于共同防卫目的，其安排与北大西洋公约组织相似；美国撤出驻日地面部队，日本不再分担美国驻日地面部队的经费。日本政府的目的是使美国政府明确地做出防卫日本的法律承诺，取得在共同防卫条约中的平等地位。美国政府虽然原则上表示理解日本政府的立场，但是又强调现在修改《日美安保条约》的时机尚不成熟，日本军备还没有达到共同防卫条约的水平，日本还没有能力向海外派遣兵力。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治上外交》，东京：东京大学出版会，1994年，第124-125、123页。）其三，日本南方领土问题。对北纬29度线以南区域实行战略托管乃是美国政府的基本政策。（注：NSC13/3,Recommendations with Respect to U.S.Policy Toward Japan,May6,1949.Documents of the National Security Council,Microfilms, University Publications of America,Inc.1980.Reel 1.）《旧金山对日和约》第3条将此确定下来，美国政府对冲绳群岛、小笠原群岛、 奄美大岛行使托管统治权。1953年12月24日为了缓和日本对美国的敌意，美国政府将奄美大岛的管辖权返还日本政府，（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第255-265页。）继续保持对冲绳群岛和小笠原群岛的托管统治。吉田茂政府将主要的精力放在争取美国承认日本对冲绳群岛、小笠原群岛的“潜在主权”方面，而鸠山政府则试图通过修改《日美安保条约》、将冲绳和小笠原群岛纳入新条约的适用范围的方式，摸索返还冲绳群岛和小笠原群岛的可能性。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治上外交》，东京：东京大学出版会，1994年，第124-125、123页。）
    在这里应该强调指出的是， 美国政府对修改《日美安保条约》的政策实际上是与对日本南方领土的政策直接联系在一起的。“福龙丸事件”成为美国政府调整对日政策的重要契机。1955年4月，美国国家安全委员会通过的NSC5516/1 文件在美国对日政策史中具有特殊的意义。首先，该文件决定：当前美国对日政策的重点应该置于日本的政治稳定和经济复兴，不强行要求日本增加防卫力量，由日本政府决定其防卫力量的整体规模和构成。“日本防卫力量发展的规模和时间问题，既要考虑其发展的必要性，也要考虑与政治稳定、经济稳定必要性之间的关系。美国政府应该避免向日本施加那种增强军事力量而侵害政治稳定的压力”，“鼓励、帮助日本发展首先能够担负起日本防卫任务的军事力量”。“至于日本防卫力量增长的速度和美国军事援助的范围问题，与日本政府协商而定。在此基础上，再探讨美国对日本防务力量的目标、实现的时间、美国对日军事援助计划以及美军在日本的部署等问题”。从此，重整军备问题不再是美日关系领域中双方讨论、争执的重要问题，而是成为日本国内政治中吉田茂派“对美协调论”与反吉田茂派“对美自主论”两种政策主张争论的焦点、日本国内政治斗争中的重大问题和日本与亚洲国家关系发展过程中的重要问题。正是在这个意义上，美国对日政策实现了重大转变。其次，在修改《日美安保条约》问题上，NSC5516/1文件完全削除了有关修改《美日安保条约》的条款。本来，自从朝鲜战争以来，国务院一直主张修改《日美安保条约》，反对力量主要来自参谋长联席会议。NSC5516文件曾经提议“在双方都适当的时机”修改《美日安保条约》。然而，在美国国家安全委员会第244次会议上， 国务院一反常态，坚决反对修改《美日安保条约》。结果，艾森豪威尔总统同意删除有关文字。再次，在冲绳群岛问题上，NSC5516/1文件决定：美国继续维持冲绳群岛的现状。只要日本的防卫力量发展达不到美日共同防卫援助协定的水平，美国政府就暂不考虑归还冲绳群岛问题。（注：NSC5516/1,United States Policy Toward Japan, April9, 1955and Progress Report 1955,FRUS,1955-1957,vol.18,pp.3-4.）正是由于美国政府确定了上述对日政策，在以后的美日关系发展进程中才呈现出下列趋势：修改《日美安保条约》和返还冲绳问题成为双方争执的焦点。虽然美国政府同意日本按照国民经济的发展水平逐渐增长军备，但不同意修改《美日安保条约》。这样，日本政府试图通过缔结新的《日美共同防卫条约》、将冲绳群岛纳入共同防卫条约的适用范围当中来、解决冲绳返还的构想就失去了现实基础。日本政府为了创造修改《日美安保条约》和返还冲绳群岛的前提条件，提出了“自主重整军备”的主张，并且将修改《日美安保条约》与争取返还冲绳群岛问题直接联系起来。
    在艾森豪威尔政府调整对日政策的过程中， 驻日大使艾利逊发挥了重要作用。1956年9月， 美国驻日大使艾利逊向国务院提出了题为《新对日政策的开端》的报告。开宗明义，艾利逊即指出：“日本、印度、中国是亚洲西太平洋的三个主要国家。但是，与印度、中国不同，日本是我们应该继续构筑友好关系的惟一国家。诚然，日本具有重要的战略价值，然而，日本非军事方面的潜在价值更加不可忽视。日本能够对亚洲新兴民族主义做出建设性的反应”。日本之所以呈现背离美国的态势，原因之一就在于日本人对美国的不满。鸠山内阁在国民当中的威信，完全是由于倡导“对美自主政策”而来的。鸠山本身已经丧失政治生命，但是，其理念依然具有生命力。在这种认识的基础上，艾利逊认为，应该在两国对等的基础上发展美日关系。其中，最重要的是调整美国对冲绳的政策。在此以前，美国政府总是以冲绳群岛管辖权问题牵制日本改善与苏联和中国的关系，防止日本背离美国，参谋长联席会议甚至主张将冲绳问题作为美国的国内问题处理，而没有将冲绳群岛问题与改善美日关系联系起来。日本乃是独立的主权国家，而美国政府从来就没有认真地考虑这一点。冲绳存在的矛盾大体上可以分成两种类型。其一，由于冲绳经济、社会变动而产生的矛盾；其二，冲绳居民要求扩大自治权而产生的矛盾。美国政府对冲绳的政策，实际上只能有两种方法。或继续实行对冲绳的“强硬政策”，美国政府独断地解决冲绳问题；或承认冲绳居民乃是日本人、日本相当关注冲绳、冲绳最终将不可避免地返还日本。后一种方法是惟一明智的方法，应该沿着这一方向调整美国的政策。具体而言，就是将统治冲绳的权力赋予文职的民政长官或高级专员，并享有直接向华盛顿报告施政状况的权力。（注：A Fresh Start With Japan,Sep.21,1956.RG59.N.A）国务院远东司认为，美国政府不应该在经济领域寻求与日本妥协的方式，如果日本经济发展起来，将减弱日本与美国合作的动机。相反，应该通过提高日本的威信（prestige）、地位（status）之类的象征性的举动来改善美日关系，在军事领域寻求妥协的途径。负责远东事务的副国务卿罗伯特逊进一步提出：美国政府应该考虑“包括返还冲绳在内的解决办法”。（注：Comment on A Fresh Start with Japan,Oct.12. 1956. RG59; Our Japan Policy,Jan.7,1957.RG59.N.A）在这里，美国国务院之所以能够将冲绳问题与修改安保条约问题联系起来，主要原因在于冲绳土地问题而引发的日本社会反美舆论。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第149页。）
    岸信介政府建立以后，在修改《日美安保条约》和冲绳问题上，表现出新的姿态。与鸠山内阁不同，岸信介没有采取将发展日本防卫力量问题与寻求返还冲绳联系起来的办法，也没有采取要求将《美日安保条约》改变成为《美日共同防卫条约》的方式，而是通过强调异民族对冲绳统治的不合理性，限制美国使用冲绳基地的权利，从而消除《美日安保条约》的不平等性质。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152-157、137-138、151-153、155、186页。）1957年，自民党冲绳特别委员会成员高岗大辅提出了一种新的构想：“在承认美国绝对需要长期控制冲绳基地”的前提下，争取将美国对冲绳的行政管辖权与使用军事基地权分离开来。当日本政府向美国政府提出归还冲绳行政管辖权时，作为一种必要的方法，提议缔结《日美共同防卫条约》或日本加入《东南亚条约组织》。但是，这将伴随着日本向海外派遣军事力量，受到战后日本新宪法的制约，难以立即变成现实。因此，为了实现归还冲绳行政管辖权，可以将冲绳、小笠原群岛作为“特别区域”，在这个限度以内，缔结《美日共同防卫条约》。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152-157、137-138、151-153、155、186页。）这就是所谓“高岗构想”。这一构想的意义在于：它看到了日本新宪法对海外出兵的限制和对返还冲绳行政管辖权的制约，从而提出了争取实现返还冲绳的基本路线：或修改日本宪法，实现自主防卫；或缔结《美日共同防卫条约》，参加地区性集体安全防卫体系。“高岗构想”成为岸信介政府对美政策的原型。1957年4月，岸信介与美国驻日大使艾利逊多次举行会谈。 岸信介首相强调：日本人之所以对美国人抱有敌意和反感，主要是由以下四个问题引起的：美国对日军事政策、日本在《日美安保条约》中处于片面和依赖的地位、领土问题、美国国内对日本出口商品和日中贸易的限制。其中，在领土问题上，岸信介强调指出，在日本人当中，不仅是一部分左翼而且包括知识分子，都对美国失望。冲绳、小笠原群岛不属于《开罗宣言》所指的日本海外领地的范围，而是日本固有的领土。日本人非常同情处在外国统治下的冲绳居民。特别是日本人怀疑美国统治冲绳的合理性。希望美国政府十年以后能够将冲绳、小笠原群岛的所有权力返还日本。冲绳的战略重要性很容易理解。但是，在日本人看来，日本本土与冲绳都是亚洲大陆沿海岛屿，为什么只将冲绳置于美国的管辖权之下呢？而且，由于冲绳内政今后可能每况愈下，深刻地影响日美关系。岸信介首相提出了四项建议：（1）十年以后返还冲绳。（2）在美国政府行使管辖权期间，最大限度地承认当地居民的自治权和日本政府各部门担当的职能。（3）只要远东地区的紧张关系没有改善， 日美两国协商履行共同防卫冲绳、小笠原群岛的方法。（4）无论是冲绳居民还是日本人，都对美国政府目前半永久性维持现状感到不安，为了解除误会，应该制定返还冲绳的时间表。在4月17日的会谈中，岸信介表示：“由于夸大了日美之间在军事领域的矛盾，在日本国民当中产生了误解。因此，有必要让日本国民了解日美两国在非军事领域的共同点”。包括：“提高生产能力的计划、世界银行向日本基础产业部门的融资、民间技术对重工业的援助、向道路建设的融资、日美在东南亚的合作”。换言之，以日美在经济领域的合作之事实缓和日本国民对日美军事领域关系的批评。这也是岸信介政府对美外交的特点。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152-157、137-138、151-153、155、186页。）
    美国国务院认为，“只要日本不具备防卫冲绳的能力， 就很难确定返还冲绳的时间表”。美国驻远东军司令部认为，在日美安保条约与冲绳问题二者当中，满足日本在冲绳问题上的要求比日美安保条约还要困难。正是因为日本存在脱离美国的倾向，所以才不能改变冲绳的现状。美军在日本本土的军事地位（自由使用基地的权利）可能越来越弱，冲绳成为美国在朝鲜、台湾之间惟一能够完全依靠的军事基地。日本政府往往将军事方面的要求从属于政治考虑，将冲绳基地的控制权交给日本是非常危险的。除了冲绳问题以外，美国政府可以与日本达成妥协。在修改《日美安保条约》时，不应该将冲绳包括在条约的适用范围之内。换言之，美国政府应该在修改《日美安保条约》方面寻求调整日美关系。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第152-157、137-138、151-153、155、186页。）
    1957年6月19日，岸信介访问华盛顿，与艾森豪威尔总统举行会谈。双方会谈的主要成果反映在6月21日发表的联合声明当中。关于安保条约问题，联合声明这样说：“为了解决由于安全保障条约所产生的问题，美日两国一致同意设立政府间的委员会。该委员会将为确保根据安保条约所采取的一切措施符合宪章的原则进行协商。根据两国国民的愿望，适当的考虑今后调整日美两国关系。两国确认：1951年的安保条约在本质上是暂时性的，双方无意使其永久存在”。这是美国政府第一次公开承认《日美安保条约》是临时性条约。同时，联合声明还写到：“美国欢迎日本的防卫力量整备计划，同意明年将大幅度削减包括撤退所有美国地面战斗部队在内的美国驻日本国内的兵力。而且随着日本防卫力量的加强，美国政府准备进一步削减美国的兵力”。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第386-411、412-414页。）根据联合声明的精神，1957年8月，美军开始撤退，到 1960年，驻日美军减少到5.2万人， 实现了日本自卫队与驻日美军在日本部分地区的“换防”。在日美安全保障委员会会议上，1957年9月14日， 由日本外相藤山爱一郎与美国驻日大使麦克阿瑟交换了《关于日美安保条约与联合国宪章关系的换文》。美国承认《日美安保条约》不影响双方承担对联合国宪章的责任，承认根据《日美安保条约》所采取的措施应该与联合国宪章第51条规定一致。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第386-411、412-414页。）
    1958年4月29日，参谋长联席会议提出的报告全面论述了冲绳基地与日美安保体制的关系问题。报告指出：美军必须有效地保持对太平洋地区的战略控制，确保能够全面展开防御和进攻的作战基地。拥有冲绳基地，美军就能快速对紧急事态做出反应，而且在使用冲绳基地时不必在政治上考虑外国的主权问题。如果出现对苏联、中国以及其他远东共产党势力实施包括核攻击在内的世界大战或极度对抗态势时，美军就能够不受任何限制地从冲绳基地发起攻击。如果将冲绳返还日本，美国在太平洋的战略态势将面临深刻的危机。这是因为日本政治局势并不稳定，很可能出现使美军作战部队无法使用基地的事态。参谋长联席会议还将在日本本土的基地与在冲绳的基地加以比较，强调确保冲绳基地的重要性。报告指出：根据《旧金山对日和约》第3条的规定，美国拥有冲绳的行政权、立法权、司法权。 保持这些权利，确实与要求将冲绳施政权返还日本的愿望之间存在着矛盾。但从最应该优先的安全保障角度来看，决不能削弱美国正在行使的统治权。目前美国正准备在冲绳部署中程弹道导弹，之所以不在亚洲其他军事基地进行部署，恰恰是因为冲绳虽然是日本领土，但不需要与日本政府协商。（注：JCS 2180/116（29 April 1958）in 092 Japan（12-12-50）Sec.27.Records of JCS.1958.RG218.N.AFRUS,1958-1960,vol.18,1994.pp.29-31.）一言以蔽之，参谋长联席会议以美国继续控制冲绳为前提，同意进行修改《日美安保条约》的谈判。在修改安保条约时，美国政府应该使日本政府同意美国自由使用基地的权利和在日本部署核武器的权利，至少应该使日本政府同意不对《行政协定》进行实质性的修改。这也预示着参谋长联席会议要求将冲绳问题从《日美安保条约》适用范围当中排除出去的倾向。尽管如此，参谋长联席会议原则上同意进行修改《日美安保条约》的谈判，使美国政府从原来的立场上前进了一步。
    1958年7月18日和7月30日，藤山爱一郎外相两次会见麦克阿瑟大使， 介绍日本修改安保条约的立场：日本的安全保障政策是与美国谋求“共同安全保障”，其支柱是《日美安保条约》，但是，随着日本“自主性”的提高，自卫队的发展和美军的撤退，旧条约的某些规定已经不能满足日本国民的感情。9月10日， 藤山向杜勒斯正式提出了修改条约谈判的要求。杜勒斯表示同意。在以后的三次会谈中，双方讨论的主要问题包括：（1）是对原来的《日美安保条约》进行修改和补充， 还是另外签订一项新条约。日本主张“制定对等的条约”即签订一项新条约。美国政府主张“对等”必须以相互援助为前提，而日本的和平宪法不允许日本向海外派遣军事力量，而美国因为“范登堡决议”也无法对日本进行援助。日本只能同意对原来的《日美安保条约》进行修改和补充。（2）关于美军在日本的装备和使用问题进行事前协商。（3）条约的适用范围。（4）关于条约的有效期限问题。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第443-444、463-467页。）其中最重要的是事前协商制和条约的适用范围问题。