二
    以往学术界评价新《日美安保条约》的历史地位时， 有的学者高度评价“事前协商”制度的意义，认为它反映了日本政府在使用日本本土的美军基地问题上的新动向，缓和了日美两国在军事基地问题上的矛盾。有学者认为，新《日美安保条约》确定的“事前协商”制度，是以美国能够继续自由使用冲绳军事基地为代价的。（注：河野康子：《冲绳返还をめぐる政治と外交》，第184-185页。）这些见解虽有道理，却没有这一制度所包含的全部意义。
    新《日美安保条约》第4条规定：“缔约国双方将随时就本条约的执行问题进行协商，并且将在日本的安全或远东的国际和平和安全受到威胁时，应任何一方的请求进行协商”。同时，日本首相岸信介与美国国务卿赫特在关于新《日美安保条约》第6条实施规定的换文中确认：“美军在日本的部署、装备有重要的变更时， 及从日本出动作战（不包括根据本条约第5 条规定而采取的行动）而使用作为基地的日本国内设施、区域时， 与日本政府进行事前协商”（ Majorchangesin the deployment into Japan of United States armed forces, major changesin their equipment, and the use of facilities and areas in Japanas bases for military combat operations to be undertaken from Japan other than those conducted under Article V of the said Treaty, shall bethe subject of prior consultation with the Government of Japan）。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第443-444、463-467页。）应该说，新《日美安保条约》第4条和日美双方关于该条约第6条实施规定的换文，只是原则性地约定了日美两国政府必须进行“事前协商”的三种事宜，并没有明确规定“驻日美军部署和装备的重要变更”以什么标志作为标准。1968年4月25日， 日本外务省发表了关于《日美安保条约的事前协商制》的解释文件。1984年，日本原书房出版的《日本外交主要文书·年表（2）》第784-785页首次收录了该文件。 按照日本外务省的解释，所谓驻日美军部署方面的“重要变更”，是指美国在日本部署陆军一个师以上、空军一个师以上、海军一个特遣舰队以上；所谓驻日美军装备方面的“重要变更”，是指驻日美军配备核武器、中程弹道导弹、远程弹道导弹以及建设这些武器的发射基地（The Japanese Governmentunderstandsthat prior consultation under the Japan-U.S.Security Treaty will be held in the following cases： A.Major changes in the deployment intoJapan of United States Armed Forces： Deployment of U.S.Forces theminimum size of which would be about one divisional strength in the case of land forces or a comparable Air Force unit and a Navy Task Force; B. Major changes in their equipment： Introduction into Japan of nuclear warheads and intermediate and long-range missiles and the construction of bases for such weapons; C.The use of facilities and areas in Japanasbases for military combat operations to be undertaken from Japan other than those conducted under Article V of the Treaty）。（注：细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第771页。）无论是新《日美安保条约》及其第6条实施规定的换文还是日本外务省的解释， 都没有涉及究竟有哪些情形不属于“事前协商”的范围。不能说在上述文件规定的三种事宜以外的问题都属于不需要进行事前协商的范畴。因此，探讨新《日美安保条约》的历史地位，就不能不研究“事前协商”制的例外问题。
    由于《日美安保条约》损害了日本的国家主权， 加剧了日本卷入国际纠纷的潜在危险，因此，日本政府在提出修改《日美安保条约》时补充加入“事前协商”制度，以改变美国在日本随意部署、装备的状态。1958年9月， 参谋长联席会议曾经拟订一个协商模式：“美国按照共同防卫安排在日本使用若干基地，向在日本基地部署美军及其装备并在紧急事态时使用这些基地作战，应当视当时的情况由美日两国政府共同协商”。美国方面认为，这个模式仅仅涉及向日本引入核武器和旨在日本以外的作战而使用基地，至于撤出驻日美军以及为后勤目的而使用在日基地，则不在事前协商范围之内。日本方面认为，驻日美军及其装备的改变、美军为在日本以外地区作战而使用日本的基地，应该与日本政府事前协商。日美两国的主要分歧在于“视当时情况”这一规定。1959年6月，美国政府同意删除这句话。从表面上来看，美国政府接受了事前协商原则，其实不然。美国既可以借口情况紧急而不与日本协商，同时也没有承认日本在协商中有否决权。“协商”并不意味着日本政府必须同意。日本政府解释说，这种协商与国际法上所说的否决权完全不同。这样一来，在日本国内就引起强烈的争论。1960年1月6日，藤山爱一郎与麦克阿瑟大使在东京签署了三个秘密文件。其中有两个是与事前协商制度有关的。（注：CF611.947/1-660.（tel.2147），CF611.947/1-760.（tel.2169）。Records of State Department,RG59,N.A）第一个是关于事前协商制度的讨论记录（Record of Discussion on Consultation Formula）。尽管直到现在这个文件还没有解密，不过，从与该文件相关的其他文件来看，美国政府关于“事前协商”制的解释，至少还有四个方面的问题值得我们注意。
    其一，美军从日本撤军不受“事前协商”制度的限制。对于美国来说， 无论在任何地方，要想限制美军的自由调动，都是极端困难的。这一点，在关于“事前协商”制的文字中是以“向日本国的部署”来表述的。其二，“在装备方面的重要变更”这句话限制了核武器的导入、但不适用于常规武器。即使是导弹，只要它属于常规弹头，就不在“事前协商”制的范围之内。其三，如果远东地区出现严重事态，所谓“从日本国展开的作战行动”，主要是指“在日本的军事基地展开的直接性的攻击行动”。这是美国政府确认下来的。换言之，如果美军从驻日基地向日本以外地区调动，并从那里发动进攻，不受“事前协商”制度的限制。这些问题，在日本政府关于《事前协商制的解释》当中都已经做了说明。问题在于，美军搭载核武器的舰船进入日本港口问题。按照美国政府的解释，“事前协商制不能解释为影响按照现行的手续处理美军及其装备向日本的部署、美国军用飞机进入日本领空和美国海军舰船进入日本领海以及日本港口。这是现在正在毫无问题执行的”。（注：CF794.5/5-1058（tel.2358）。Records of State Department,RG59,N.A）根据美国政府的这个解释，美国政府的目标在于解决海军最关注的搭载核武器舰船的入港问题。美国政府采取了不明确表示到底是哪一类舰船搭载核武器的政策。（注：CF794.5/9-958（memo.September 9,1958）。Records of State Department,RG59.N.A）如果在《日美安保条约》修订以后，仍然按照“现行手续”处理美国海军舰船进入日本港口问题，那么，搭载核武器的舰船进入日本港口的问题就完全可以置于“事前协商”制度范围之外。日本政府对此表示理解。（注：CF794.5/10-1358（tel.793）。Records of State of Department,RG59.N.A）后来，麦克阿瑟大使也证实了他与藤山爱一郎外相之间确实有此谅解。1963年4月， 日本政府外相大平正芳确认“美国搭载核武器的舰船在日本港口停泊或通过不包括在事前协商制度的范围以内。（注：吉次公介：《池田·ケネヴィ时代の日米安保体制》，《国际政治》第126号，第50-51页。）其四，朝鲜半岛与美日“事前协商”制度的关系问题。由于这一问题的极端重要性，在这里，有必要单独加以论述。
    1959年12月31日， 美国国务院负责东亚事务的副国务卿帕森斯向国会外交委员会提交的报告就指出：是日本政府设置了事前协商的例外。如果朝鲜再次发生战争，驻日美军可以不经过事前协商立即进行反击。他还特别向国会外交委员会主席富布赖特强调指出“这项协议的极端机密性质”（ the extremely Confidential nature of this arrangement）。（注：CF611.947/1-1160. （memo. January 11, 1960.） RecordsofState Department,RG59.N.A）从现在已解密的档案文献而论， 在修改《日美安保条约》的过程中，日美两国政府重新确认了1951年的《吉田茂·艾奇逊换文》的有效性。这就是《关于吉田茂·艾奇逊换文的换文》。按照《吉田茂·艾奇逊换文》的规定，在《旧金山对日和约》以后，日本政府承诺向与朝鲜战争有关的联合国军行动提供基地和后勤服务。既然承认这一换文的有效性，那么，这一新换文与事前协商制度的关系问题就值得研究。这就是说，当朝鲜战争再次爆发之时，以联合国军面目出现的美国军队的行动到底是否成为“事前协商”的对象。日本政府在向国民和国会说明时强调这应该成为“事前协商”的范围。但是，美国政府并没有接受日本政府的说法，这与参谋长联席会议的反对有密切的关系。参谋长联席会议认为，这将极大地损害驻日美军的军事效果，削弱新条约的互惠互利性质。麦克阿瑟大使本人非常理解日本政府的立场，就连他也认为：朝鲜半岛发生紧急事态时，美军是根据对联合国的义务而行动的。正因为这样，“必要时，驻远东美军绝对需要不等待事前协商就立即能够做出灵活反应。事前协商可能需要时间，甚至有可能导致我军的毁灭和朝鲜半岛的丧失，将日本置于非常不安定的境地”。能够遏制共产主义在朝鲜半岛侵略的最大的力量，来自于在远东的所有军事基地能够立即行动的能力。当朝鲜半岛出现紧急事态时，进行事前协商，意味着给美军的灵活反应体制套上枷锁。（注：CF794.5/7-659.（tel.43.），Records of State Department,RG59.N.A）因此，1959年7月6日，麦克阿瑟大使强烈要求岸信介首相同意将朝鲜半岛出现紧急事态时在联合国军名义下美日军队的作战行动置于事前协商制度的范围以外。岸信介首相回答说，事前协商制度乃是作为对等主权国家的新日美关系的核心，必须慎重地探讨。（注：CF794.5/7-659.（tel.43.），Records of State Department,RG59.N.A）应该承认，美军在朝鲜半岛的作战行动与搭载核武器舰船进入日本港口问题不同，如果进行“事前协商”，日本政府可能明确地做出肯定的回答。但是，美国政府却是难以安心的。
    在我们今天能够看到的美国国家安全委员会解密档案文件中，与新《日美安保条约》直接有关的文件有三类：其一，美国国家安全委员会关于NSC5516/1文件执行情况报告。计有1956年11月7日、1957年2月6日、1957年9月25日、1958年7月23日、1959年4月13日、1960年5月4日等6个执行情况报告。其中，1960年5月4日的执行情况报告共有13个事项，依次叙述了1959年4月8日至1960年5 月期间日本的国内政治形势、日美新安保条约的意义、日本对缅甸和韩国的战争赔偿、中日关系、日苏贸易协定、日本防务计划、日本国内经济形势、美国在冲绳的地位问题。不过，丝毫没有涉及“事前协商”制问题。（注：DocumentsoftheNationalSecurity Council, Microfilm, Sixth Supplement,University Publications of American,Inc.1993.Reel 2.）其二，1960年5月31 日美国国家安全委员会第446次会议记录。这次会议讨论修改关于美国对日政策的NSC6008文件，涉及日本在西方国家的远东防务政策中的作用（NSC6008第44条）、 美国停止对日提供军事援助（NSC6008第45条）、美国继续保持在冲绳的地位（NSC6008第51条）等问题。但是，同样没有涉及“事前协商”制问题。（注：Minutes of Meetings of the National Security Council, Microfilm,Third Supplement,University Publications of American,Inc.1995.Reel 7.）其三，1960年6月11 日美国国家安全委员会通过的NSC6008/1文件。这一文件是新《日美安保条约》以后美国对日政策的纲领，从多方面反映了新《日美安保条约》的内容。美国政府是通过两种形式公开NSC6008/1文件的。一种是美国国务院编撰的《美国对外关系文件》 1958 -1960年第18卷第335-349页收录的美国国家安全委员会NSC6008/1文件。这一卷是在1994年由美国政府印刷局出版的，当时NSC6008/1文件属于“部分解密”，所以有关美日“事前协商”制度与朝鲜半岛问题的第15条部分内容和第41条（b）（c）两款的具体内容没有公开。1996年，美国政府印刷局出版了《美国对外关系文件》1958-1960年第3卷，专门收录这一时期的美国国家安全委员会文件。其中，有关美国国家安全委员会在1960年审议的文件有NSC6019、NSC6019/ 1 、 NSC6021、NSC6022、NSC6022/1、NSC6027等文件。但是，没有收录NSC6008/1文件。因此，凡是使用《美国对外关系文件》这一系统史料的研究论著，都无法得知事实的真相。另一种是美国国家安全委员会以缩微胶卷形式公开的美国国家安全委员会文件。这一系统的文件，从1980年公开第一批以来，至1997年为止，先后经过7次增补。在1985年第2次增补的第3卷直到1993年第6次增补时，NSC6008/1文件仍然属于部分解密文件。其中第6条、第15条、第28条、第30条、第41条、第42条、第45条、 第46条属于部分解密的条款；第32条和第49条属于仍然完全保密的条款。如果只依靠《美国国家安全委员会文件》，同样无法了解NSC6008/1文件的全部真相。直到现在为止，能够使我们了解有关事实的真相的只有细谷千博主编的《日美关系资料集1945-1997年》收录的NSC6008/1文件。它是依据美国国家档案馆 Department of State，S/S－NSC Files：Lot 63 D351.NSC6008 Series卷宗而选用的全本。 将这一文本与《美国对外关系文件》、《美国国家安全委员会文件》的文本加以对照和比较，可以确认朝鲜半岛与美日“事前协商”制的关系。
    在《美国对外关系文件》和《美国国家安全委员会文件》中，NSC6008/1 文件已经公开的第15条的内容如下：“日本主要依靠美军力量维护其安全。新安保条约规定，为协助防卫日本的安全和维护远东的国际和平与安全，美国保留在日本的基地和设施的权利。因此，美国将在日本保持强有力的军事地位”（Japan will rely primarily for its security on U. S. military power. Thenewtreaty arrangements provide for theUnitedStatestomaintainbasesand exercise certain right in Japan for the purpose of contributing to the security of Japan and the maintaince of internationalpeaceand security in the Far East.Therefore，the United States will probablybe able to maintain a substantial military position in Japan.）。在这句话以后没有公开的内容如下：“根据该条约的规定，美国承诺就下列事宜与日本事前协商：部署核武器、包括中程弹道导弹和远程弹道导弹。除了为反击对驻韩国联合国军的攻击而展开的军事行动以外，为防卫日本而展开的军事行动，须与日本事前协商。但为后勤而展开的行动或正在展开的行动，不必与日本协商。实际上，日本不可能同意从日本军事基地展开与防卫南朝鲜无关的军事作战行动。除非日本相信敌对行动将使其安全面临严重威胁。此外，日本根本不可能考虑在日本部署核武器，除非发生像攻击日本本土这类直接威胁的紧急事态，或者是作为防止南朝鲜在共产主义入侵以前就垮下去的最后手段。事实上日本不会同意从日本军事基地展开核打击行动”（Under the treaty arrangements, the United States is committed to consult with Japan prior to theintroductionofnuclear weapon, including intermediate and long-range missile，and prior to launching from the defense of Japan except for combatoperations in immediate response to an attack against the UN forces in Korea.Consultation with Japan is not required for logistic or staging operations. In actual practice Japan probably will not agree to the launchingof combat operation other than those related to the defense of South Korea from the bases Unless it is convinced that the hostilities involve a critical threat to Japan's security.Further, it is highly unlikely that Japan will consult to the introduction of nuclearweapon into Japan.Except in an extreme emergency such as a direct threat of attack on Japan itself, or possibly as a last resort tokeepSouth Korea from falling before a Communist invasion, it is virtually certain that Japan would not agree to permit the launching of nuclear strikes from base in Japan.）。已经公开的NSC6008/1第41条的内容只有寥寥数语。全文如下：“根据美日安保条约的规定，一旦日本管辖下的领土遭受武力攻击，美军协助防卫日本”（41：Under the provision of the security arrangements with Japan： a.Assist in the defense of Japan in the event ofanarmedattackthe territories under the administration of Japan.）。没有公开的第41条第2项和第3项的内容确实涉及新《日美安保条约》与朝鲜半岛的关系问题。 全文如下：“第41条第2项：美国与日本事前协商以下事宜：（1）美军在日本的部署发生重要变更；（2）在日本部署核武器和中程弹道导弹、远程弹道导弹；（3）当日本不是当事者时，美军从日本军事基地向日本以外的区域展开军事作战行动。第41条第3项内所指军事行动不在此范围内。除非总统明确授权，避免采取违背日本政府在事前协商方面意愿的行动。第41条第3项：当驻扎在韩国的联合国军遭受攻击发生紧急事态时，为使驻扎在韩国的联合国军击退违反停战协定的武力进攻，反击这类武力进攻，在联合国军司令部统辖下的驻日美军可按需要立即出动作战，使用作为基地的日本国内设施和区域”（b.Consult with the Japanese Government prior to （1） major changes in the deployment into Japan of U.S.armed forces, （2） the introduction into Japan of nuclear weapons and intermediate and long-range missiles, and （3）the launching of U.S.military combat operations from base in Japan against areas outside Japan is not a party to the conflict,other than those operations outlined in subparagraph cbelow.Exceptas explicitly authorized by the President, avoid actions contrary to the wishes of the Japanese Government as expressed in such consultations.C.In the event of an emergency resulting from an attack against the United Nations Forces in Korea,Use the facilities and areas in Japan for such military combat operations as need be undertaken immediately by the U.S.armed forces in Japan under the unitedcommand of the United Nations as the response to such an armed attack in order to enable the United Nations Forces in Korea to repel an armedattack made in violation of the Korean Armistice.）。一言以蔽之， 美军从日本基地对驻韩国联合国军的攻击进行的军事反应，根本不在美日“事前协商”制的范围以内。（注：NSC6008/1,United States Policy Toward Japan,June 11,1960. Documents of the National Security Council,Microfilm.UniversityPublicationof America,Inc.1993.Reel 3.细谷千博主编：《日米关系资料集1945-1997年》，第507-520页。）
    从以上种种“例外”而论，新《日美安保条约》引入“事前协商”制度， 虽然限制了美军使用日本军事基地，但是，并没有能够动摇日本军事基地作为美国亚洲军事战略核心的地位。如果说“事前协商”制度乃是日美关系走向对等的重要标志，那么，上述种种“例外”的存在，恰恰反映了日美关系发展的限度。