对秦汉时期县乡行政机构设置情况的记述，无论是班固的《汉书·百官公卿表》，或是司马彪的《续汉书·百官志》，大略“仅列官府之目，未详分职之名”。东汉时陆续编著的六种“汉官”，本是关于汉代官制仪式最原始最丰富的系统记录，但原书自唐宋以后就散佚不存，清代虽有孙星衍等所辑《汉官六种》问世，不过拾遗补缺而已。惟其如此，严耕望先生有感前代史志所记行政组织侧重中央，“至于地方，则殊忽略”，而近代治政治制度史者也“竟少有人致力于地方行政制度史之研究”，①于是潜心博求，而成《秦汉地方行政制度》这一鸿篇巨作。其对郡府、县廷组织及乡官的钩沉补阙，定位分职，卓然而有开创之功。然所考订拾遗之正史、政书、金石、简牍、碑铭、玺印等毕竟是秦汉400余年间留存下来的相关资料，如果把秦汉作为一个完整的时间单元予以讨论是成立的，但从中却无法窥见各级行政组织结构、官职及其职掌的沿革变迁。尤其秦朝国祚短促，县乡之机构分职情况在史书中更是语焉不详。所幸近年来有关秦及汉初以来的简牍资料陆续公布，为我们于残简断章中管中窥豹提供了前所未有的机遇，而最新刊布之《里耶秦简》更加弥足珍贵，虽然公布的仅是古井出土的第五层至第八层的简牍图片及释文，但仍可据此对秦代县乡的机构设置及相关问题一叶知秋。
    县制的起源可以追溯到西周，典型的地方行政县定型于战国中晚期的秦国。郡的设置晚于县，最初是作为军事占领区而出现的。故县制是最早成熟的地方行政组织，郡县制下郡的组织机构可能是仿照县制而设置的。严耕望先生在《秦汉地方行政制度·县廷组织》中按甲、乙、丙三节分别列出县廷的诸曹及职官，廖伯源先生将之与尹湾汉简《东海郡吏员簿》所载郡县之属吏加以比较，发现两者“差异甚大”，并列表1所示。对于两者之间悬殊的差异，廖先生举东海郡吏员最多之县(海西县、下邳县)长吏属吏共107人，属吏仅103人；而《续汉书·百官志》注引《汉官》所载洛阳令属吏则多达796人，据此判断“《东海郡吏员簿》所载之吏员名目，当是汉初时郡县属吏之官名，以后郡府县廷之组织扩大，实际所用之属吏人数渐渐增加，属吏之官名乃以其实际职务命名。”②廖先生用发展眼光认识县廷属吏定额与实际员额之间的差异变化，可谓慧眼独具。至于严氏所列22曹是否同时存在？廖先生未置一词，这当然不是有意回避，而是因为当时所见资料还不足以讨论这个问题。
    其实，我们只要仔细分析严氏所列诸曹，就会发现其中许多“曹”并非县廷所设恒定机构的称谓，或官称，如“将作吏”、“市掾”、“邮书掾”、“邮亭掾”、“库啬夫”；或县廷列曹属吏之名，如“厩令史”、“厩啬夫”、“道桥津史”、“狱掾史”等；或不同时代不同郡县所设特殊部门，如“时曹”、“水曹”、“金曹”、“集曹”等。就是说，县廷在县令长丞尉及属吏之下不会分列22个职能部门，如此则过于庞杂了。将之与尹湾汉简《东海郡吏员簿》所列县邑、侯国的吏员定额略加比较，就会发现不仅在机构上无法一一对应，而且在员额上也差距较大。如东海郡所辖最大的县--海西县吏员为107人，除去令1人、丞1人、尉2人、令史4人，以及乡级吏员乡有秩4人、乡啬夫10人、乡佐9人、游徼4人、亭长54人，合计为89人，余18人。③严氏所列县廷吏还有功曹、廷掾、主簿、主记室、少府、门下游徼、门下贼曹、门下掾、门下祭酒等，合计为9项，与22列曹总计31曹或部门，如此，海西县定员所余18人在严氏考订的县廷机构中即使每个机构只设1员，尚有13个部门缺员。由此可见，严氏是把散见于各种文字资料中的县廷机构和官称罗列到一起，这只能反映出秦汉时期在县廷曾经设立过诸如此类的机构和岗位，却不能确定这些机构或岗位的设立时代及其分合省并，更谈不上所列机构之间的貌离神合的关系了。
    睡虎地秦简有许多部门法规如《秦律十八种》之厩苑律、仓律、金布律、司空、尉杂等以及县属各机构的“啬夫”如仓啬夫、库啬夫、田啬夫、亭啬夫、厩啬夫、司空啬夫、采山啬夫等，在一定程度上反映了战国中晚期秦国县廷的机构名称和官职情况，但还不能确切反映县廷机构的设置，故未能引发学界对秦国县廷机构概况的进一步探究。而里耶秦简属于秦朝洞庭郡迁陵县遗留下来的县级公文档案，年代为秦始皇二十五年(前222年)至秦二世二年(前208年)，在时间上基本涵盖了整个秦王朝。目前发表的虽然仅是其中的一部分简牍，但还是可以据此窥见秦代县廷机构的设置规模。
    据已公布的里耶简牍释文，秦代的县令、长亦称县有秩或县啬夫，如简8:2242云：“陵＝有秩毋□”，简文中重文号下句即迁陵有秩；简8:740有“县啬夫上见禾□……”④一句，当是迁陵县啬夫向洞庭郡上报庄稼生长情况的公文。睡虎地秦简中的“有秩”指的都是有秩吏，不见称县廷长官为县有秩的例子，前引简文可补以往认识的不足。县啬夫以下设有县丞和县尉，是为县啬夫的佐官。内廷设有主簿和少内，严耕望先生称之为“门下”。外廷见于记载的称为“曹”的列曹有尉曹、吏曹、户曹、仓曹、库曹、司空曹、狱曹等，此外还有少内、金布、田官、畜官、厩、髳长、校长、发弩等。这些“曹”和官称是县廷设置的平行机构或部门，还是京师诸官署的分支机构？这是我们必须首先思考的问题。虽然目前已公布的简牍文书有限，但将之与其他简牍资料结合起来考察还是有端倪可寻的。而要试图解决这个问题，有一个前提条件是必须搞清楚的，即迁陵县的哪些部门属于京师诸官府的分支机构--都官。