二
    在自由民权运动的威逼下，天皇虽然下诏要在十年内公布宪法、召开议会。可是政府仍继续施展分化收买和高压的手段，妄图扑灭日益高涨的民权运动。与此同时，又加强天皇制的统治体制，以便在颁布宪法、实行立宪制度后，实际上仍继续保持天皇制的专制统治，于是在宪法公布前作了一系列的立宪的准备工作。
    首先是确立了皇室财产。右大臣岩仓俱视认为，实行宪政后要使君权压制民权，必须建立雄厚的皇室财产。因此在一八八二年，他们向政府提出的建议说：“巩固皇室基础之道，虽不一而足，而当今之急在于规定皇室之财产（并非法律所规定之帝室费或帝俸）。作为维护宪法之力量，须充实其实质，即丰富皇室之财产，使陆海军之经费等，皆足以用皇室财产之税收开支。这样，即使国会上出现任何过激言论，或不批准国库经费，也无碍于将其镇抚，或使之驯服，故欲不失大权之均衡，则须使国民财产与皇室财产无显著的差距。”（17）这表明，设立皇室财产的真正目的不过是为了要加强皇室的财政基础和保持天皇政治地位的巩固。因为成立议会以后，一旦加强军备的预算遭到议会的否决，则可从皇室财产中拨出庞大的军费开支。根据岩仓的提议，政府于一八八二年正式设立皇室财产。此后皇室财产因不断追加而与日俱增，仅在土地方面，皇室占地“一八八五年是三万二千町步，到了一八九○年时已经扩大到三百六十五万町步。”（18）这已占国有土地的百分之十七，其中大部分又是具有很高经济价值的山林、原野和牧场。在设立不动产的同时，天皇的动产也从一八八二年起开始设立。政府将日本银行、横滨正金银行、日本邮船会社等八百六十五万日元的政府股份，以及佐渡、生野的矿山等官有财产也拨归天皇所有。这些来自人民交纳税款而集资的股票，就这样不胫而走地变为皇室的私产，天皇也因此成为大银行和邮船会社的最大股东。
    由此可见，日本在实现近代化和准备建立立宪政体的过程中，天皇通过攫取人民土地和财富，逐渐演变成日本近代最大的地主和资本家。天皇制的财政基础从此稳固地建立起来。
    此外，政府为了制定一个“主权在君”的钦定宪法，又于一八八二年三月派遣伊藤博文去欧洲考察资产阶级国家的宪法和政治制度。鉴于德意志帝国统一后国势的强大和威震欧洲的显赫地位，尤其德国在宪法外衣下，使德意志皇帝仍保持最大权力这一特点，正合乎日本统治阶级的心意。于是政府指示伊藤博文要对德国宪法作充分的研究，然后再与英、法等国宪法比较，以备日本制定宪法的参考。基于上述原因，政府便对伊藤提出如下的考察要点：“（一）欧洲各君主立宪国之宪法，须寻其渊源，考其沿革，视其现行的实况，以研究得失所在；（二）皇室之各种特权；（三）皇室与皇族财产；……（五）内阁的责任法；（六）内阁大臣与上下两院间所存之诸关系；……（八）贵族的制度及特权；……（二十一）上下两院议员之资格及选举法；……（二十六）司法官与上下两院关系；……（二十九）地方制度”等等（19）。
    伊藤博文在赴欧考察中更切实地认识到：英国国王虽有王位，但统而不治，日本如照此行事，皇室仍会丧失统治权，这与日本国体不符。所以，对英国的宪政制度未着重研究，而主要是向德国法学家格奈斯特和施泰因请教，并详细地考察了德意志的国家制度。德意志帝国虽然名义上实行了君主立宪制，可是宪法却赋予德意志皇帝以极大的权力，选举产生的议会作用不大，它通过的任何法律都需要有皇帝批准后才能生效。因此，伊藤认为，这种以议会制掩饰的专制制度，特别适合日本的国情。于是德国的宪法就成为制定日本宪法的主要依据。
    伊藤博文经历一年半的宪政考察后，于一八八三年八月回国。翌年三月就任制度调查局长，着手准备宪法的起草和对天皇制体制的改革。七月颁布了《华族令》，规定新的华族制度分为公、侯、伯、子、男五个等级。根据华族的门弟高低授予不同的爵位。伊藤博文、山县有朋、井上馨、松方正义等十七个士族出身的维新元勋被授予伯爵。对已故的木户孝允、大久保利通之子因其父之功勋则被授予侯爵。原萨、长两藩出身的中下级武士已有三十二人列为华族。按规定，华族具有许多特权，而主要的是可以担任贵族院的议员。此外，华族可按爵位的高低领有不同定额的财产，华族的世袭财产要受到法律的保护。从此，华族这样一个具有世袭特权身分的新贵族建立起来。建立华族制度的目的：（一）为开设国会时建立以华族为中心的贵族院作组织准备，同时也为防止人民冲击天皇制而建立可靠的政治“屏障”。（二）给高级文武官员授予贵族的荣誉称号是为一般的官员和军人树立效忠天皇的榜样，并以此抬高这些特权阶层人士的权威地位。
    接着对政府机构也进行了重大改革。根据伊藤的建议，于一八八五年十二月废除了旧的太政官制，实行了西方资产阶级的内阁制度。伊藤博文任首届内阁首相兼任宫内大臣。内阁是从属于天皇的最高行政机关，它由首相和各省（部）大臣组成。此外，对宫中的机构也进行了改革。首先是将掌管皇室事务的宫内省从执行国务的内阁中分离出来，使宫内和政府的事务分开处理。另外，又设置了一个既不属于内阁，又不属于宫内省的“内大臣”，主要职责是掌管国玺和御玺，并经常辅佐天皇。这是为了防止将来万一政府受议会控制时，仍能维持天皇的专制统治。
    基本完成对天皇体制的上述改革以后，一八八六年六月，正式组成了以伊藤博文为主，由井上毅（法制局长官）、伊东已代治（首相秘书官）和金子坚太郎参加的宪法起草班子。他们在德国法律顾问的指导下，以《德意志帝国宪法》为蓝本，开始起草宪法。同时还起草了《皇室典范》（20）以及《议院法》、《众议院议员选举法》、《贵族院令》等附属法。一八八八年四月宪法起草工作基本结束，并将宪法草案呈奏天皇。
    由于伊藤博文坚持钦定宪法必须有天皇亲自裁定，因而提议设立枢密院，作为天皇有关行政及立法事项的最高顾问府。一八八四年四月枢密院正式成立，由枢密官十七人组成（其中十四人是出身于原萨摩、长州、土佐、肥前四藩的武士阶级，实为藩阀势力所占据）。此时伊藤博文辞去首相，改任了枢密院议长。五月，在天皇的亲临之下，枢密院开始审议宪法及附属法，经过若干小的修改后，于一八八九年二月十一日天皇正式公布了《大日本帝国宪法》即《明治宪法》。这就是天皇御赐给日本人民的“钦定宪法”。