公民资格(citizenship，或称公民权利)最初只是一个法学和政治学理论中使用的术语，它通常被看做衡量一个人是否作为国家共同体成员而存在的一种标志。但是，随着二战以后英国社会学家马歇尔公民社会权概念的提出，公民资格理论便与社会政策紧密结合起来，公民资格理论影响了政府社会政策的范围和内容，是现代政府处理国家和公民之间关系的重要准则。1980年代末以来，中西方一些学者重新反思了马歇尔的公民资格理论；马歇尔强调社会政策与公民社会权利的关系，他的这一思想引发了人们对公民资格问题的新思考。①本文从公民资格理论的内涵出发，分析当代英国社会公民资格观念变化与社会政策之间的关系，重点探讨战后英国公民社会权利的产生与演变，从而揭示20世纪后期英国 社会政策发生根本变化的思想根源和理论基础。
    一马歇尔的公民资格理论的内涵
    根据《大不列颠百科全书》的解释，公民资格是指“个人与国家之间的关系，即个人应对国家保持忠诚，并因而享受国家保护的权利。公民资格意味着伴随有责任的自由身份”②。对公民资格或公民权利的界定，关系到公民社会与政治国家之间的关系，进而影响到国家社会政策的发展方向。公民权利属于一个历史性概念，它经历了一个从低级到高级、从消极到积极以及从狭隘到广泛的变化的历史过程，而把社会保障作为一项基本的公民权利或基本人权，则是公民权利发展的最高形态。
    公民资格概念最早可以追溯到古希腊城邦社会结构之中。在古典古代,公民资格首先是指公民的一种政治身份，具有公民资格是参与城邦管理的前提，也是享有权利的必要条件。“公民观念的核心内容，就是公民对自己‘属于城邦’的政治角色的认同。”③它代表一定的政治与特权地位，即公民身份只限于社会中的一部分成员。这种“公民权”是从原始公社时期氏族成员权利转化而来的，其基础是自由人权利，核心是私有财产权利，而近代所产生的其他公民权利都是从这两项权利派生而来的。在近代，真正的公民权利则是指“个人在一个特定民族国家中所获得的成员身份，而这种成员身份正是通过享有和承担为该民族国家的法律所正式确认的、具有普遍性的和平等的一系列权利和义务来体现的。因此，公民权利就是指赋予具有一民族国家公民身份的人的、载入法律而生效的普遍权利”④，即在本质上公民权是指人的政治权利，但它归属于人权范畴，是人权的政治前提，是个人以国家形式表现出来并实现的社会性存在形式所具有的(或所赋予的)基本权利。在近代国家理论即社会契约理论产生时期，公民权利主要指民事权利(civil rights，有学者译为“法律权利”或“公民权利”)和政治权利，它强调人身的自由和平等，强调参与政治事务的权利和从封建专制君主统治中获得这种权利的重要性，它可以表达民众的政治权利和政治要求；但是，仅通过民事权利和政治权利来表达人权是很不充分的，因为人权是人的各种权利，是经济的、政治的、社会的、文化的权利的统一，其中生存权利是人的最基本的权利，而近代西方借助于国家来实现的人的经济权利和社会权利，却还没有被划归基本人权之列。“公民的基本权利不仅受到享有特权者的政治权力的限制，而且也受到很多人在经济上的软弱乏力的限制，尽管法律和宪法承诺他们享有公民的基本权利。”⑤今天，要真正保障所有社会成员的基本的公民权利，除了必须在形式上即法律上肯定公民有哪些基本的平等权利之外，还必须实际地保障每个公民有实现这些权利的基本的社会经济条件。随着社会的进步和各种社会问题的产生，公民们渴望得到地位和机会的平等，要求公民权利中进一步发展出社会权利。这就是说，民事权利和政治权利只是人权的重要方面，但仅有这些权利还不能实现人类社会所追求的平等和公正。
    对公民社会权利理论作出重要贡献的是英国社会学家T. H.马歇尔。马歇尔在发表于1949年的一篇题为《公民权与社会阶级》的文章中，对公民权利的演进进行了历史性的考察，提出了公民资格理论(一译“公民权利理论”)，重新划分公民权利的类别，引发了人们对公民权问题的重新思考和争论。马歇尔把公民资格解释为：“是给予那些共同体中的所有成员的一种身份(status)。所有拥有这种身份的人都拥有平等的权利与义务(它是被赋予的)。虽然规定这些权利与义务的普遍原则是根本不存在的，但是，在社会中，公民资格是一种正在行进中的、产生完全公民权利的制度……沿着这样的道路向前推进；随着公民身份的确立和被授予这种身份的人的人数的增多，必然推动朝向更高的平等和更加富足的社会目标迈进。公民资格要求……是一种直接意义上的共同体的成员，它是建立在对共同体共有文明的忠诚的基础之上的。这是一种授予权利并受到共同法保护的自由人的忠诚。它的发展既受到争取这些权利的斗争所推动，也受到赢得的这些成就所激励。”⑥
    马歇尔在文章中把公民权利以及支持它们的制度区分为三个层次。第一个层次是“民事权利”(civil rights)，它由那些个人所必需的权利组成，包括人身自由、言论自由、思想自由和信仰自由，订立有效契约的权利以及司法权力。与民事权利直接相关的机构是法院。第二个层次是“政治权利”(political rights)，即民主参与权，指公民直接参与政治实践活动的权利，主要是选举权与被选举权，与政治权利直接相关的是国会和地方议会，而代议制民主制度是实现和维持这一权利的关键所在。第三个层次是“社会权利”(social rights)，指经济权利和福利权利，即最低标准的福利和收入权利，其“总体的范围包括从较低的经济福利和保障的权利，到根据社会所盛行的标准最大化地享有社会遗产和享受文明社会生活的权利”⑦。福利国家政策和体制——教育制度和社会服务——是第三个层次的体现。马歇尔公民权利理论的实践意义在于，通过提供民事权利，社会减少民众之间存在着的强制力量和暴力的影响；通过提供政治权利，保证当权者不限于精英人物；通过提供最低标准的社会权利，国家可以抵制市场运行中的无序状况并纠正市场中存在着的总体分配不均的现象。需要指出的是，三个层次的公民权利的划分不是刻板的或相互排斥的，而是相互交叠的，如言论自由的权利既可以看做民事权利，也可以看做政治权利。
    马歇尔认为，公民权利有一个不断渐进的发展过程。首先，在18世纪末19世纪初实现了民事权利，它包括在法律面前人人平等、个人言论自由等等。其次，在19世纪末20世纪初基本上实现了政治权利，即公民有投票选举和参与政治活动的权利，并把选举权和参政权扩大到社会各个阶层，成为公民普遍拥有的权利。最后，20世纪普遍实现了公民的社会权利，它与满足公民基本福利需求的社会政策相关联。
    公民社会权利是以社会福利的实现为基本目标的普遍人权的表达。按照马歇尔的解释，作为现代社会的基本政治观念，“社会公民权利则是这样一种资格：在一个政治地组织起来的社会或民族国家中，公民身份使个人有资格要求社会或国家对他承担责任，使他能够享用各种社会善行带来的好处。换句话说，公民权利是指这样一种个人和社会(国家)的关系，个人被赋予正当的理由向社会(国家)要求得到某种能够保证自己和其他社会成员一样的地位和待遇，以使他获得一种自由地与合法地支配某些社会资源以满足自己需要的能力；而对国家来说，则要承担起保证个人有充分的自由来进行他作为一个‘私人’和‘公民’(社会成员)所需要进行的正常活动的责任”⑧。根据托马斯·雅诺斯基的解释，公民的“社会权利是公众干预私人领域，以支持公民对维持经济生计和社会存在的要求。它们能改变私人市场的资源分配”。公民的“社会权利大多是个人权利，包括四个部分：使公民具备能力的权利，包括医疗卫生和家庭服务，以保证公民在社会中的基本活动；机会权利，包括通过初等、中等和高等教育援助，使公民能够获得工作技能及文化参与的技能；分配权利，提供转让金额支付，以保证工人、退休者、残疾人、儿童、单亲家长以及其他公民获取经济生活来源；最后还有补偿权利，即向残废军人、工伤工人以及权利受到某种损失者提供赔偿支付”。⑨因此，公民社会权利包括从金钱支付方面的分配权利到帮助公民具备能力和获得机会等多种个人服务。“在20世纪，社会权利作为公民权利的主要内容既包括了基本的生活保障，又包括受教育、医疗、养老等方面的保障，以便人人都过上一种体面而有尊严的生活，而且还包括缩小社会贫富差距，保证每个人有机会在社会与文化上发展，以便促成社会正义等目标。”⑩
    公民社会权利强调有生命的个人从政治国家公民向社会成员的转变，它有利于社会政治秩序的稳定。因为(1)它产生个体对其生活作出选择所必需的经济条件，(2)社会平等更加普遍，有助于减缓阶级紧张状态，结果是(3)增加了政治稳定以及(4)保证所有人都能成为富裕、自豪的文明社区的成员而持续地存在。(11)这就是说，按照公民社会权利的观点，国家应保障一切公民尤其是保障社会中的弱势群体的成员作为人的基本权益。
    公民社会权利的观点在1948年联合国颁布的《普遍人权宣言》中也有论述。《宣言》第22条明确指出，“作为社会中的一员，每个人为了他的尊严和个性自由的发展，都必须拥有必不可少的经济权利、社会权利和文化权利”，即“每个人都有为了本人和家庭健康与福利的足够生存的权利，包括食物、衣物、住房和医疗照顾和必要的社会服务，并拥有在失业、生病、致残、遗孤、老年或缺乏其他生计而他本人力所不及的情况下得到社会保障的权利”(12)。联合国《普遍人权宣言》是以社会公正为目标的，公民社会权利是实现社会公正的保证，正如T. H.马歇尔所认为的那样，现代社会公正的发展动力是公民权利自然演进的结果，而“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”(13)。现代福利国家的建立，是创造由国家保证公民社会权利的一种尝试，也是国家本身由政治国家过渡到社会化国家这一个历史过程的结果。福利国家常常被看做一整套公民的法律权利，而公民社会权利则是建立普遍主义的福利国家的理论基础。
    1945年英国工党获得大选胜利。工党遵循了“普遍性”或“全民性”的福利供给原则，在大选的宣言中，工党把个人社会服务确定为公共政策的一个领域，并在大选宣言中做出了郑重承诺，向英国人民展示了对建设未来美好生活的新社会的蓝图。因此，二战后的英国，任何人——不论性别、年龄、种族及其他背景——和任何群体都可以接受服务，可以得到相同的待遇。公民社会权利的要求表达了对人之作为人而存在的应有的尊重，也是人之作为有生命的个人而存在这一“人的”意识普遍自觉的体现。二战后英国工党大选成功，使得公民社会权利在福利国家中被制度化成为可能。