四、“制度主义”与美澳移民政策的决策机制
    “利益”导向理论和“权利”规范理论将关注的焦点投向移民接收国所要面对的压力，前者强调国内社会利益集团的影响，而后者则将研究的重心集中于国家所受到的外部权利制约。这两种理论都将“国家”作为一个为各方利益的相互角逐提供平台的作用来看待，把移民政策看作是国家与社会相互作用的结果，而没有对政策制定时国家的自主性进行分析。政治制度主义理论认为，国家可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单地反映集团、阶级和利益的需求。当国家偏好与社会偏好相冲突时，民主国家能够依靠固有的力量摆脱社会的约束，把自己的偏好上升为权威行动，转换为公共政策。因此，近年来一些研究移民政治的学者纷纷强调，必须将“国家”的角色引入移民现象的研究之中，[50]他们根据移民政策制定过程中“国家”自主性的强弱程度，解释民主制国家中移民政策出现差异性的原因。
    弗里曼和伯雷尔认为，“国家”在移民政治的制定过程中扮演了双重角色：它既是具有自主偏好的“行为者”(actor)，也是具有中立性质的政策“框架”(framework)。[51]作为行为者，国家有其自主性，公职人员可以凭借其对立法和行政权的垄断，在不违反宪法和其他法律程序的情况下采取行动，制定国家偏好的移民政策。而公共政策的制定，是通过国家政治制度中政治机构的运转和相应的程序来实现的，国家的“框架”作用就是指的这些制度和程序。在民主国家，移民政策的制定对民众和压力集团来说都是开放的，其决策过程也相对透明，国家决策者的行为不约而同地都会受到外部环境的影响，但不同的国家对社会压力的承受度是不同的，这导致它们根据国家利益制定和执行政策的能力也有差异。因此，在一个相对开放的决策过程中，移民政策的制定者能够在多大程度上摆脱社会因素的干扰，拥有相对独立的影响力和话语权?在移民政策制定过程中，行政、立法和移民专职机构分别发挥了哪些作用?这些问题的答案虽然并不能直接决定移民政策的走向，但在一个“国家”角色较弱的民主国家中，其移民政策明显要受到社会偏好的影响和制约。与之相反，一个自主性较强的国家可以在不同的移民政策中自由地选择。
    当我们以行为者和制度框架来讨论“国家”的作用时会发现，澳大利亚在移民政策的制定和执行过程中“国家”扮演着比较强势的角色，而美国相对来说比较衰微。因此，美国和澳大利亚的移民政治虽然有很多相似之处，但由于政治体制和政治机构运作的不同，两国的移民政策在能否满足民众预期和得到实际收效方面出现了很大的差异性。
    在澳大利亚，移民局对移民政策拥有绝对的控制权，它不仅决定移民政策的具体方向，制定每年允许入境的移民数量和各个移民类别的评定标准，而且还可以根据政治和经济形势的变化对移民政策进行调整。强大的移民信息调查体系和活跃的移民研究机构让澳大利亚的移民政策具有很大的灵活性。移民局在制定移民政策时希望将政治冲突最小化，并尽量使自己置身于政党、族裔群体和司法干涉之外。[52]一旦澳大利亚政府下定决心实行紧缩的移民政策，利益集团很难对政府施加压力。在政府机构制定的新法规进入议会讨论之前，不会有任何受利益集团和反对党影响的听证会；在议会中，政府可以依靠本党党员的忠诚来抵制利益集团的压力，因为澳大利亚实行议会民主制，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成，立法和行政机构属于同一阵营。因此，澳大利亚的政治制度和立法程序使支持移民的利益集团很难让一个持限制移民立场的执政党按照他们的意愿行事。[53]而且在议会制度下，选民很容易就移民问题对政治家施压，当霍华德领导的联合政府要求实行限制性移民政策时，他也不必担心那些被忽视的利益集团向工党靠拢，因为工党同样担心会触犯广大的选民。
    与澳大利亚在移民问题上高度集中的官僚化管理相比，美国的移民管理体系可以说是分崩离析。在美国，除难民数量是由政府和国会协商后决定之外，国会主导着移民政策的各个方面，行政机关在这一问题上几乎没有发言权，而国会除非经过繁琐和高度政治化的立法程序，否则也不能随意更改移民限额。美国民主政治中嘈杂混乱、多样性和地方主义的特点在关于移民立法的国会争论中表露无遗，[54]代表不同利益集团的议员们绞尽脑汁，千方百计地要把自己的主张写进法律，这让美国的移民政策需要经过各方协商和利益妥协才能在国会中获得通过。虽然移民政策与国内政治紧密联系，但它并没有以任何方式来直接回应公众舆论，也没有在大选中表现出来，这让国会更容易满足有组织的利益集团的要求而不是迎合民众的意见。[55]在美国政府中，移民与归化局根据国会立法来执行移民政策，是负责管理外来移民事务的主要机构之一，但它“长期以来一直是被联邦政府遗弃的后娘养的孩子”。其人力与财力的不足以及设备陈旧等问题一直没有得到解决。1980年的一份政府报告非常坚定地指出，移民与归化局“根本无法有效执行移民法……它既没有采取法律手段也缺乏足够的资源来阻止大量非法移民的涌入”。[56]这些因素都让美国的移民政策不尽如人意，其最终结果与当初的设想相差甚远。