19世纪中叶开始，中日两国都进入了一个严峻的时代。由于西方资本主义列强的冲击，中日两国分别在“鸦片烟火”和“黑船来航”的压力下洞开了国门，以被迫签订一系列不平等条约为起点，两国原来的发展道路都被打断，不仅被强行纳入世界资本主义市场和体系之中，更面临着进一步沦为列强殖民地的现实危险。此后，在外来的危机和内在的变革压力下，两国政府都采取了自上而下的变革措施，分别兴起了“求强求富”的洋务运动（中国）和“殖产兴业、富国强兵、文明开化”（日本）的明治维新运动。这两个运动的核心都是以学习西方，引进和兴办一系列以西方近代企业为中心的活动。但由于两国政府在兴办近代企业上的认识不同，追求的目标和实行的决策不同，导致两国政府发挥的作用不同，而这种不同，不仅使得洋务运动和明治维新的结局迥异，也使中日两国在现代化道路上的差距越拉越大。
    下面，我们就以中日两国轮船航运业的兴办为例，来具体探讨一下国家政权在经济发展中的作用问题。
    一
    19世纪70年代初，中日两国在兴办自己的轮船航运业时，在历史背景，起步条件方面有不少相似之处。其中，以下几点尤为突出：
    1.两国在被列强敲开大门以前，都长期处于相对封闭状态，对外贸易很不发达。以家庭为单位的农业小生产方式占据着统治地位，两国的大机器工业都不是在原有的资本主义萌芽和工场手工业的基础上自发发展起来的，而是通过从西方移植引进的。两国近代企业都首先从军用工业开始，然后才扩展到民用工业。作为后进的农业国家，两国在初始阶段都不可避免地存在着人均收入水平低下和资本短缺的状况。
    2.两国均被迫与资本主义列强签订了一系列不平等条约。通过40年代和60年代的两次鸦片战争，英、美、俄、法等资本主义列强迫使中国清朝政府签订了片面最惠国条约26个。日本从1853年被美国培里舰队敲开大门，到1868年明治政府成立为止的15年中，英、美、俄、法等列强同样迫使日本签订了不同种类的片面最惠国条约25个。列强通过这一系列不平等条约、附属约款和协定的签订，从中日两国攫取了大批特权。这些不平等条约的主要条款如治外法权，关税不能自主，设立外国“租界”，开放通商贸易城市等等，对中国对日本都是相同的，这意味着，中、日在创办自己的轮船航运业近现代产业时，将不得不在不平等条约的束缚和限制下进行。
    3.19世纪60年代到90年代，即洋务运动和明治维新主要的展开时期，两国都具有发展经济不可缺少的相对和平的环境。虽然80年代中期中国爆发过中法战争，日本有过侵略台湾和镇压本国叛乱的“西南之役”，但都是时间不长，规模不大，影响未及全国的局部战争。这个时期，西方列强正是处于自由资本主义向垄断资本主义的过渡阶段，对外仍以商品输出为主，中日两国还有发展自己的机会。
    4.但两国在兴办自己的轮船航运业时，同样将不得不在外商轮船势力垄断了两国航运水域的情况下开始。从1848年开始到1873年轮船招商局成立，据统计，英、美、德、葡等国在中国已设立了不少于13家轮船公司①。这些公司资本雄厚，在各通商口岸遍设分支机构，拥有各自的码头、仓栈、保险系统，在中国江海航线上形成了相当完整的外商轮船运输体系。不仅控制了各口间的商品运输，而且吸收了大量中国商人资本，在大力招徕下，许多中国商人资本投入外国轮船公司，“潮流如斯，势难禁阻”②，以致外轮公司大获其利。
    日本的情况与中国大同小异，自幕府末期一系列不平等条约签订后，日本丧失了关税自主权、商权和航权，欧美的商船队随之纷至沓来。明治政府成立后情况依然如此。据统计，仅从1868年到1869年的一年内，在日本横浜、大阪、神户、长崎、函馆等五个主要港口中，外国轮船在艘数和吨位数上都增加了一倍，达到1550艘和1035615吨③。在外国船中，英美两国又远超过其它列强。尤其是美国， 掌握了日本东海岸大量的旅客和货物运输。
    外国船队的大量涌入，给中日两国的经济和社会造成了强大的冲击，中国各港口间木船运输业首当其冲遭到严重摧残。轮船运输具有的迅速安全以及价格相对较低的特点，加上洋人仗恃不平等条约享有的特权，使得“附搭轮船运销，既免节节厘金、又无遭风被盗之患”④。因此，旧式木船业在与轮船的竞争中只能败北。据统计，道咸年间“往来华北沿海各区之帆船，约有一万四千至二万艘之谱”⑤。仅上海一地，每年即不少于三千五六百号⑥。但时过不久，即遭到轮船的有力竞争而衰落，到1866年时，据洋人主持的海关贸易报告称，就已有“成千上万的帆船闲置在黄浦江上，闲置得都快要烂掉了”⑦。大批木船闲置，船民失业带来的直接后果，是相沿已久的传统商品贸易（如东北的豆石贸易等）受到严重影响，对一向依靠木船运输，被称为“天庾正供”、“一代大政”的京师漕粮运输，构成直接的威胁。
    失去关税自主权、商权和航权后，外商轮船同样大量地涌入日本，轮船的频繁活动和运入的大量外国工业品急剧地侵犯瓦解着日本的经济和社会。欧美商人利用不平等条约，以雄厚的资金作后盾，在日本各开放港口和居留地上大办商馆，推销商品，掠取资源，征收高额的手续费，迅速地把持了日本的对外贸易。强大的外国商船队和居留地上外商勾结形成的“居留地贸易体系”，使日本的对外贸易额年年入超。据统计，从1860年到1867年，日本的进口额增加了13.07倍，同期出口额却只增加2.57倍⑧，明治初年这种状况不仅没有改变，反而更加严重，从1868年，日本的净入超额已超过7700万日元⑨。在日本的进出口贸易总额中，外商控制的比重1875年时已达到99.68％⑩。除此而外，和中国一样，外商轮船的大量进入， 同样造成了日本木船业衰败，船民失业，物价上涨和金银币大量外流等严重社会问题。
    很明显，外商轮船运输业在中日两国的出现，给中日两国的社会经济造成了不可避免的强大冲击，也对两国的传统农业文明构成了前所未有的挑战，在国门洞开的初始阶段，由轮船出现而开始引发的这一系列剧烈社会变化，不仅客观上显示了资本主义生产方式较之封建生产方式的优越性，也预示着中日两国在航运领域中势必要有改变和突破。