二
    但是，在当时，外商入侵带来的强大冲击和中日两国出现的社会变化，还仅仅是造成了中日两国兴办自己轮船航运业的外在条件，轮船航运业能否兴办和如何兴办，关键还要看两国政府的态度、政策和措施。遗憾的是，正是在这里中日两国出现了明显差异。我们先看日本明治政府兴办轮船航运业的状况。明治初期，日本政府对轮船航运业的政策，有以下几点很值得注意：
    其一，1868年明治政府刚成立时，就在向全国颁布的五条誓文中明确宣布，今后要“破旧有之陋习，求知识于世界”（11）。并开始制定发展国内产业和航运业的政策措施。1869年10月，即颁布有关法令，明确宣布今后直至百姓商人，均准拥有和制造西洋式船舶。1870年1月，又以政府太政官的名义公布“商船规则”， 宣布奖励和保护西洋式船舶的所有者，明确表明了政府的鼓励支持态度。
    其二，确立了发展轮船航运业的基本政策。明治政府刚成立时，为抵制英美等外商轮船势力，除颁布法令鼓励民间兴办轮运业外，政府并先后创办过两家官办为主的轮船公司，但效果却不好。1874年侵略台湾时购置的13艘军运轮船只好托付给一家完全民办的三菱会社承担。事后，鉴于三菱会社的良好表现和官办公司依赖性太重等缺点，1875年明治政府正式确立了政府监督保护下民有民营的海运政策，从政策方面完成和确立了从官办到官助民办的转折。
    其三，确立了掌管轮船航运业的常设机构。1869年12月，明治政府成立了太政官所辖的通商司，掌管船舶行政，此后屡屡变动，直到1875年11月船舶课改称管船课后才算大体稳定下来，但尽管这样，日本中央政府处始终有一个掌管轮船航运业的机构存在。
    其四，虽然明治政府的航运政策和管理机构都不断在调整变化，但实行鼓励和奖励发展本国航运业这一点却始终不变，而且实行的是全面放开的政策。因此，除政府直接重点扶持资助的三菱会社这样的骨干企业外，大批民间小轮船公司也蓬勃兴起，到1878年左右，仅大阪一带小船主就已达70余名，船舶达到100余艘。（12）
    反观中国，近代轮船航运业的兴办过程却是千迥百转，障碍重重。尽管中国领水中出现轮船远比日本为早，尽管大量外商轮船公司在中国江海航线上迅速扩张的事实，引起了包括清朝封建统治者在内的社会各阶层的强烈反响，但直到1873年1月中国第一家轮船公司——轮船招商局正式挂牌营业为止，中国创办自己的轮船公司却经历了十余年的时间。考察这个过程，可以看到，中国清政府与日本明治政府在兴办包括轮船航运业在内的近代企业的认识和决策上，存在着一系列差异：
    首先，日本政府发展轮船航运业的目的，是为了向西方学习，走西方式道路，赶走外商势力，收回商权和航权，进而达到“与列强并驾齐驱”（13）的目的。也就是把发展轮船航运业看成是“殖产兴业”、“富国强兵”的重要组成部分。而在清朝统治阶层中，反对向西方学习和兴办近代企业的顽固势力还相当强大，即使有部分有识之士认为应当发展自己的轮船航运业，但他们的着眼点，也是放在与洋人“争利”“分利”上，而不是通过兴办近代企业改变国体，走西方式道路。用李鸿章的话来说，是“庶使我内江外海之利，不致为洋人占尽”（14），是为了“略分洋商之利”（15），并自称“创办招商局之初意，本是如此”。（16）
    其二，正因如此，中国兴办洋务近代企业始终没有形成统一的从中央向全国推广普及的运动，在清政府中央也没有成立过像日本明治政府那样以“劝奖百工”为中心工作的机构工部省和内务省，同样没有专门掌管轮船航运业的机构。轮船招商局的创办和以后的事务，主要由李鸿章个人负责。这与日本从一开始就设立专管轮船航运的专门机构适成鲜明的对比。
    其三，与日本实行全面放开，引导和鼓励发展本国航运业的政策相比，清朝政府的做法差异就更大了，且不说对招商局实行“官督商办”的体制，把招商局牢牢控制在清政府允许的范围内活动，不让其有自由发展的空间，对广大申请设立小轮公司的华商，更采取限制阻遏其发展的方针政策，以至于从1873 年招商局成立到1895年中日战争为止，20多年的时间里，除了招商局一家本国轮船公司外，竟几乎举不出另外稍有规模的华商轮船公司。
    这种种差异，归根结底，还是两国政府对待西方资本主义生产方式的态度不同上。日本明确要改弦易辙，走西方式发展道路，所以在政策上目标明确，措施有力。中国清政府因为始终要维护和稳定封建主义的统治，资本主义近代企业的兴办，不能影响和冲击这个根本，这个矛盾无法解决，所以在兴办过程中才会顾虑重重，步履蹒跚，缺乏明确有力的政策措施，也由此埋下了导致中日两国发展差距越拉越大的根子。