1935年8月14日， 富兰克林·罗斯福总统签署的社会保障法是美国福利保障史上的划时代事件，也是新政时期最重要立法之一。本文就它的背景，形成和影响发表一管之见。
    进步主义改革呼声日增地区性救济危机加重
    本世纪以来，要求老年保障，失业保障以及工伤保障的社会救济立法呼声日高。经过20年代繁荣时期的短暂间歇，到30年代大危机时，这一改革呼声更为高涨。与此同时，传统的地区性救济措施面临重重危机，陷于贫困，失业和饥饿的人群有增无减。改革社会保障制度已成为安定社会，缓解矛盾，保护劳动力的紧迫任务。
    早在1902年，马里兰州通过了美国第一个有关雇员的工伤补偿法。虽然它在1904年被宣布违宪，但到1917-1919年间已先后有39个州颁布了类似的立法。①1915年阿拉斯加准州首次提出了老年雇员退休金法，1923年蒙大那州颁布了老年雇员退休金法，到1933年已有28个州通过了类似立法。②1908年有的州提出向盲人提供救济措施的法案，到1933年增加到26个州，1935年已有29个州发布向盲人提供援助的法案。③1932年，威斯康星州首次提出失业保险金法案，到1937年所有州都通过了类似的失业保险金法案。1908年俄克拉荷马州给无靠的学龄儿童以救济，1911年出现了全国范围的呼吁援助无靠儿童的运动。④
    30年代大危机使数千万美国人处于贫困无救的困境，社会救济成了首要的突出问题。首当其冲的是失业者，老年人，伤残者和无靠的儿童。据统计，1929年四口之家贫困线标准在2,531美元（1960年美元价格计算），49％的家庭处于贫困线下。⑤1935年人均收入低于困线的占总人口的32％，据官方公布的数字，1929年失业人数在155万，1933年1283万。国民收入1929年874亿美元，1933年为396亿美元。⑥可支配的个人收入1929年为825亿美元，1933年降为452亿美元。⑦直到1937年1月20日，罗斯福总统在第二次就职演说中还承认“我看到三分之一的国民住不好，穿不好，吃不好”。⑧
    胡佛总统虽然在1930年秋建立了总统就业紧急委员会（PECE）；1931年又建立了总统失业救济组织（POUR）；1932年还勉为其难地签署了紧急救济和建设法案（ERCA），授权联邦政府贷款给州3亿美元用于救济失业者。 但是这些为时已晚的措施如杯水车薪，难以为济。⑨当时纽约州给每个失业家庭平均每州2.39美元的救济金。⑩到1934年底，各州每月平均发给每人养老金只有16美元。（11）在大危机中胡佛总统把“无情的个人主义”调整为“合作的个人主义”，推行自愿合作的自由放任主义理论。（12）他主张救济主要应由地方政府和社区，私人慈善团体来进行，联邦政府少管闲事；救济重点在照顾处于困境中的大工业资产者，金融家和大农场主；并主张缩小和限制救济的规模。（13）显然，胡佛政府的福利保障政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟到危机的蔓延，灾难的临头，并非只是个人作为所致，而是制度，政策本身出了问题。（14）为解决社会保障问题当时已经提出了不少方案，其中影响最大的是1934年的老年养老金计划，即汤森运动，主张凡年过60岁退休的雇员每月可领取200美元退休金。 他们认为“向全国老年人提供退休养老金的社会保障制度应当受到优先考虑，失业保险是第二位的”。（15）美国65岁以上的老年人口在1930年有673万人占总人口的5.4％。（16）到1935年要求改革社会保障的各种社会力量汇聚成一股强大的推动力，促使罗斯福政府做出了重要的抉择。（17）
    罗斯福福利保障社会化理论的提出
    在历任总统中，首次系统提出福利保障社会化主张并由联邦政府承担起责任的是富兰克林·罗斯福。他的主张概括地说包括如下内容：
    第一，罗斯福总统强调在工业化社会中安全福利保障问题日益突出。
    1935年1月17日，罗斯福在关于社会保障的第一篇致国会的国情咨文中说；“对于我国国民生活中不测风云的深谋远虑，要求我们建立起健全的手段，为美国人民提供未来的更长远的经济保障，谁也不能担保我们不再出现萧条的危险。”（18）1935年8月14日，罗斯福在签署社会保障法的声明中又说：“过去百年来的文明社会，由于它的惊人的工业变化曾经趋向于使得生活越来越不安全，年轻人开始担心他们将来的老境如何。有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”（19）
    第二，罗斯福总统在致国会的咨文中说：“在我们的目标当中，我把我国男女老少的安全保障放在第一位。对于个人及家庭的安全保障，从基本上说，涉及三个因素。人们都要求有过得去的家宅，都要求家宅所在地点适宜于从事生产性劳动；他们还要求某种保证，去应付在我们人世间尚不能完全避免的不幸事件。”（20）1934年6月28日，罗斯福在一次“炉边谈话”时又说：“在地大物博的我国不能允许任何人挨饿。我们第一位的考虑，过去是，现在继续是救济。”（21）1941年1月11日，罗斯福更在国情咨文中全面发挥了自称是第二个权利法案的经济权利法案。主张“所有的人”，都有权“从事有益的工作和获得酬报”，“保障自己和家庭在生活上过得去”，“拥有体面家宅”，“享有充分医疗照顾和有机会获得并保障健康身体的权利”，“享受充分保障不必在经济上担心老，病，事故和失业的权利”，“获得良好的教育”。他宣称“没有经济上的独立和安全，就不存在真正的个人自由”，“贫困的人不是自由的人，饥饿和失业的人们正是创造独裁国家的原料”。（22）