美国文官改革运动是美国资产阶级对其国家人事制度的一种自我调整和自我完善。它针对分赃制带来的种种官僚主义弊端，试图废除政党分赃制，建立文官常任制①，稳定文官队伍，巩固资产阶级统治。在改革运动中，资产阶级知识分子起了骨干和领导作用。经过他们的不懈努力，文官改革运动冲破分赃政客的百般阻挠，取得丰硕成果，奠定了美国现代文官制度的基础。文官改革运动可分为两个阶段：格兰特政府的文官改革是改革运动的初期，它在分赃政客的反对声中夭折了；加菲尔德总统遇刺身亡，把改革运动推向高潮，使彭德尔顿法得以问世。
    一、分赃制的反动
    杰克逊总统为适应党同伐异的政治需要，在前几届“绅士政府”开创的“适当分享公职”基础上，炮制了一套轮流任职理论。他认为所有公职都很简单明了，每个正常人都有能力和权利担任公职②，因此，公职就是竞选胜利者的囊中之物，轮流任职理论也就变成臭名昭著的分赃制。分赃制把恩赐官职作为政治生活的凝聚力，它必然带来政治腐化和道德沦丧。
    自由资本主义时期的个人主义和自由放任思想使无法可依的分赃制愈演愈烈，给美国社会带来严重危害。第一，分赃制造成机构臃肿，人浮于事，效率低下。总统部长任人唯亲，把公职用来奖赏政客党徒和亲朋故旧，往往出现“一朝天子一朝臣”，文官更迭频繁。1876年至1880年，纽约海关平均每天罢免人数超过一人，更换总数等于雇员总数的两倍③。各届政府竭力安插党徒亲信，造成联邦文官队伍急剧膨胀，尸位素餐现象突出。1792—1861年联邦文官人数增加50倍④。第二，分赃制导致政纪废驰，道德沦丧，贪污受贿盛行。文官把公职看作为党效力的报酬，他们往往利用职权，贪赃枉法损公肥私。杰克逊任命的纽约港税务官塞缪尔·斯沃特伍特贪污盗窃公款120万元逃往欧洲，逍遥法外。内战后，腐败现象比比皆是，贪污受贿案件层出不穷⑤。著名参议员乔治·F·霍尔对美国官场的腐化堕落作过精彩的概括：“我在政界听到政客们厚颜无耻地讲述其作官的秘诀：在美国获得权力的真正方式是贿赂那些任命官员，获得官职后则利用职权实现自我野心和满足个人报复欲望”⑥。第三，文官自身既是分赃制的参与者，又是分赃制的受害者。在分赃制下，想要担任公职，必须先获得政党的支持。文官受政府雇用就等于向政党欠下一笔债务，必须在政治上和经济上为党效力。从19世纪30年代开始，向政党“自愿捐献”工资的2％—7％，是文官应尽的一项经济义务，在选举年，文官还必须为政党宣传游说。
    二、文官改革运动的兴起
    内战以后，美国由农业国变成工业国，政府的社会管理职能日益增多，公职十分简单的思想成为历史，分赃制也就失去了它的社会经济基础。建立一种适应工业化大生产的文官制度就成为历史的必然。分赃制的反动引起美国朝野普遍不满，一些知识分子从英国文官制度改革中受到启发，主张废除分赃制，建立功绩制，鼓动美国文官制度改革。
    1864年，共和党参议员查尔斯·萨姆纳提出了第一个文官改革法案。法案要求通过竞争考试选拔录用文官；成立文官委员会主持考选事宜。翌年12月，托马斯·A·詹克斯又提出一个文官改革法案。主张文官的选拔录用必须经过公开竞争考试择优任命，文官任职从最低一级开始，文官职位空缺由下一级文官递补或举行特别考试；设立文官委员会，负责制定和实施文官规则。随后，詹克斯进一步提出创立以功绩制为核心的常任文官制度。詹克斯是一个专利法学家，长期从事律师职业。他是美国文官改革运动的发起人和改革运动前期的领袖，被誉为美国“文官改革之父”⑦。1867年，他利用议会讲坛谴责分赃制，鼓动文官制度改革。他说，“政府开支巨大而工作令人不满的关键在于文官——人的素质和品德以及文官的任命方式”。“如果联邦政府建立一套有效的文官任命制度，文官人数削减1／3，而文官队伍的整体办事效率可提高50％。”⑧1868年，詹克斯还向议会呈交了一份文官改革报告。报告援引朱利叶斯·宾的调查结果：被调查的446名政府文官中，有362人赞成改革，12人反对，72人不置可否。报告还介绍了普鲁士、美国、法国和中国的文官制度，从理论上论述了美国文官制度改革的迫切性和必要性⑨。1868年报告为美国文官改革运动前期提供了理论指导，被称为文官改革者的《圣经》。
    詹克斯法案和1868年报告受到舆论界的积极支持。《纽约时报》抨击分赃制是“劳民伤财和滋生腐败的制度”⑩。文官改革运动的另一个领袖乔治·W·柯蒂斯在他主编的《哈泼斯周刊》上发表一系列政论文章，与议会的改革法案遥相呼应。《北美评论》、《芝加哥论坛报》等报刊也鼓吹文官制度改革。通过文官改革者的宣传鼓动，美国民众开始对文官制度改革产生兴趣。1867年，全国制造商协会通过决议，完全支持詹克斯法案，请求国会予以通过实施。到1868年，美国文官改革运动粗具规模。议员提出改革议案，新闻界鼓动改革，工商界响应改革，美国社会科学协会成为文官改革者的聚集场所。
    格兰特就任总统后，积极推动文官制度改革。他在第二篇年度咨文中说，“没有什么任务象任命那样困扰政府和部门首脑；也没有如此徒劳地去满足国会议员的需求——为他们的选举人找职位。现在的任命制度不能为公职找到最好的人，常常是合适的人也难找到。”（11）1871年3月，第41届国会通过了莱曼·特朗布尔在综合拨款法案中提出的文官法（12）。文官法授权总统制定文官的选拔和录用规则。格兰特总统随即任命一个以柯蒂斯为首的七人文官委员会，负责制定文官法规。1872年元旦，格兰特颁布了文官规则：即，申请文官职位者，需有适当的品德和年龄，并能听说读写英语；统一划分各部职位的等级；最低级别的职位空缺在公开竞争考试的前三名中任命，其余各级空缺职位由下一级考试递补。按文官规则，1872年6月5日举行了第一场公开竞争考试。文官规则体现了量才录用的功绩制思想。