四、文官改革运动高潮与《彭德尔顿法》
    到19世纪80年代，文官改革运动已经成为美国政治生活中的主要问题。议会“几乎收到与其议员一样多的文官改革法案”（29）。在众多改革法案中，最引人瞩目的是民主党参议员彭德尔顿在1881年提出的、由伊顿起草的文官改革法案（30）。民主党和共和党也在1880年总统竞选纲领中赞同文官改革，赢得选民支持。共和党竞选纲领第九条宣称：“文官制度改革应该是彻底的、完善的和实质性的。为此，请求立法机关与行政部门合作，制定被实践证实是适当可行的公共文官录用法规”（31）。民主党也在竞选纲领第七条中说，“我们憎恶把文官职位用于政治性恩赐的犯罪行为，并要求进行改革”（32）。当选总统加菲尔德在就职演说中温和地支持文官改革，“我将于适当时候请求议会把行政部门中次要文官的任期固定下来，并规定罢免文官的具体理由”（33）。但加菲尔德总统尚未来得及进行文官制度改革，就成了分赃制的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德在华盛顿火车站被求官未遂的查尔斯·吉托暗杀，两个月后与世长辞。
    文官改革者利用加菲尔德总统遇刺事件，强化舆论鼓动，唤起美国民众。《民族周刊》发表社论，“我们看到的报刊，没有不在某种程度上认为这种犯罪是‘分赃制’的产物”。（34）加菲尔德之死在美国引起强烈反响，举国愤慨。“每个阶级和阶层，每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的心情议论这一事件”（35）。各地文官改革协会抓住时机，印发宣传材料，组织请愿活动。麻萨诸塞文官改革协会创办《文官记录》月刊，全国文官改革联盟创办《廉洁政府》杂志。1881—1882年，仅纽约文官改革协会就散发宣传改革的小册子50多万份（36）。各地文官改革协会还向议会递交了50多份请愿书。经过文官改革者的不懈努力，加菲尔德遇难之后，美国掀起了文官改革运动的高潮。分赃政客的枪声把人们从分赃制的梦魇中惊醒，在思想观念上转向文官改革。一些分赃政客也从亲身体验中证实分赃制的罪恶。亨利·L·道斯参议员承认，“任命文官的方法必须改变。……适合任命一千名文官的方法已不适合任命20万名文官了”（37）。臭名昭著的分赃政客切斯特·A·阿瑟接任总统后，迫于文官改革运动的压力，也表示愿意执行议会通过的文官改革法。
    随着文官改革运动的纵深发展，文官改革者向分赃制发起正面进攻。1882年，纽约文官改革协会根据1876年反义务捐献法（38），指控财政部文官、共和党纽约州司库牛顿·考蒂斯征收巨额政治性捐献。几经周折，考蒂斯被判有罪并罚款1000元。联邦最高法院还在判决书中暗示文官改革立法是合乎宪法的。执政的共和党在1882年中期选举中惨遭败北又加速了文官改革进程。共和党在众议院由147席降为118席，而民主党却由135席上升到197席；共和党在参议院也仅占2席优势（38席对36席）（39）。为挽回声誉，共和党决心把文官制度改革由言论变成行动。这既可顺应民心，又能把共和党文官“冻结”在现任职务上，阿瑟总统在第二篇咨文申请求议会通过彭德尔顿法案。本想独享下届总统大选胜利赃物的民主党，不好中途变卦，继续支持文官改革。这样，文官制度改革的立法就日趋成熟。
    国会议员基于党派和地区利益，对彭德尔顿法案进行了数周讨价还价的修改。1882年12月27日，参议院以38票对5票通过了彭德尔顿法。众议院在1883年1月4日只辩论了30分钟就进行直接投票，结果以155票对47票获得通过（40）。阿瑟总统随即签署了彭德尔顿法，也称1883年文官法。
    彭德尔顿法的内容有四个方面：第一，建立文官委员会，负责制定文官法规，组织公开竞争考试，监督和调查文官法规的执行情况。委员会由三人组成，同党成员不得超过两人；委员会委员经参议院同意由总统任命；委员会每年通过总统向参议院报告工作情况。第二，文官的选拔实行公开竞争考试择优任命，受任命的文官必须从最低级别开始工作；文官的普升需经文官内部的竞争考试。第三，把美国文官分为政务文官和业务文官，政务文官是由总统任命并随政府共进退的高级文职官员；除政务文官外的所有政府文官都属业务文官（简称文官）。彭德尔顿法只适用于业务文官，而且在开始时仅适用于分类列举出来的业务文官，分类列举范围可由总统扩大。文官政治中立，任期常任。文官可以是某党党员，但不得参加该党政治活动；任何官员都不能因政治性党派理由罢免文官或胁迫文官捐献和参加政治活动。第四，按各州人口比例分配联邦政府各部文官职位名额。在同等条件下，优先录用退伍军人。被录用文官有半年试用期。
    彭德尔顿法是美国人事制度的转折点，从此，联邦政府有了一个中央人事机构——文官委员会。彭德尔顿法把工业化时代的自由竞争机制引入文官的选拔录用，废除了由政治活动决定文官任免升降的分赃制，代之以凭个人能力决定其任免升降的功绩制，奠定了美国现代文官制度的基础。但是，彭德尔顿法是针对分赃制造成的政治腐化和道德沦丧而制定的，功绩制只是一种手段，而且它也只采纳了功绩制的一个方面——通过公开竞争考试择优录用文官，而功绩制的另一方面——按文官工作政绩考核结果奖惩文官仅停留在原则上而没有具体规定，直到1923年分类法才逐步解决。另外，彭德尔顿法只适用于分类列举文官，非分类列举文官仍在传统的分赃制控制之下，这就造成文官改革后很长一段时间美国文官制度中功绩制与分赃制并存的双轨制局面。
    彭德尔顿法颁布后，美国文官改革运动基本结束。分赃制在美国政治舞台上盘根错节，它与政客、议员和政党组织的权益息息相关，废除分赃制的困难众多阻力很大。这场文官改革运动在思想观念上废除了分赃制，确立了功绩制；在具体制度上部分取消了分赃制，这是一个很大的成就，它是文官改革者长期不屈不挠斗争的结果。美国文官改革运动是一场自上而下的资产阶级改革，它较早地对资产阶级国家人事制度的弊端进行改革，所采取的功绩制原则也顺应历史潮流。因此，这场改革运动是进步的。但是，这场改革运动的妥胁性也相当明显，在政治上没有彻底废除分赃制，技术上没有全面实行功绩制。