以废除分赃制建立功绩制为目标的文官制度改革，直接触及议员政客的既得权益。议员为在下届选举中再次当选，往往竭力为本州或本选区的政客选民争取公职。而功绩制的建立，就使议员失去可供恩赐的公职。另一方面，在三权分立的联邦体制下，总统制定的大政方针往往需要议会的立法支持才能付诸实施。总统为此经常利用公职砝码笼络议员，总统与议员之间有一种微妙的互利关系。弹劾约翰逊总统后，“三权”失去平衡，总统权力下降，议会领袖成为无冕之王。霍尔参议员曾说：“著名参议员萨姆纳、康克林、谢尔曼、卡彭特和洛根等人……拜访白宫，不是接受建议而是发布指示。”（13）议员左右国家政策，操纵文官任免。格兰特总统承认，“在任命权力上，议员分享行政权，这已成为惯例”（14）。文官规则的施行，必然引起政客议员的激烈反对。他们从四个方面攻击功绩制，反对文官制度改革。第一，他们攻击功绩制违反共和原则。众议员威廉·威廉斯指责文官常任制“在总体上违背共和原则，并将颠覆民选政府”（15）。第二，他们攻击功绩制威胁美国政党制度。参议员约瑟夫·E·布朗宣称，“在我们的共和国， 两大政党党员为公职而战斗，就象为原则而战斗一样”（16）。第三，他们认为公开竞争考试是不现实的和不必要的。第四，他们攻击功绩制剥夺了议员和公民的任命权。约翰·A·洛根参议员说：“任命下级文官或为任命提名，这正是我们议员履行的一部分职责……分享任命和有时成为行政权力之一的任命权是人民的一种权利。这是众所周知的”，而文官制度改革却要剥夺这种权利（17）。
    议员不仅攻击文官改革，而且促使议会停止为文官委员会拨款。到1875年，格兰特政府的文官制度改革夭折了。尽管如此，文官委员会工作期间，有2286人参加了公开竞争考试，其中282人被录用；1531人参加了晋升考试，有428人被提升（18）。建立于功绩制之上的公开竞争考试是对分赃制的彻底否定，它为后来的文官改革立法所采纳。文官委员会的成立，开创了由一个独立的政府机构统一管理联邦文官事务的先例。
    文官改革运动在前期受到挫折，原因是多方面的。首先，19世纪中期是资本主义自由放任和自由竞争时代，很多人仍然迷信轮流任职的分赃制是民主的文官选拔方式。其次，政客和政党反对功绩制是文官改革夭折的主要原因。柯蒂斯一针见血地指出，文官改革的“困难不是恩赐官职所造成的腐败，而是恩赐官职本身。”（19）再次，文官改革运动仅仅局限在知识界，没有深入到社会各界。在分赃政客反扑下，文官者束手待毙。另外，文官改革运动领导人因对格兰特政府的文官改革认识不同而分为三派（20），这也分散了改革力量。
    三、资产阶级知识分子在改革运动中的领导作用
    格兰特政府文官改革夭折后，文官改革者捐弃前嫌重新联合起来，建立改革运动的组织机构。1877年成立纽约文官改革协会，著名牧师亨利·贝洛斯任协会主席，行政问题专家多尔曼·B·伊顿负责协会日常事务。协会致力于废除分赃制， 建立以功绩制为核心的现代文官制度。协会出版刊物，组织演讲，争取全社会对改革运动的支持。纽约文官改革协会成立后，各地纷纷成立文官改革协会。为协调协会工作，1881年在纽波特召开了全国文官改革会议，有纽约、费城、皮兹堡和波士顿等13个文官改革协会的58名代表参加。会议决定，在每个选区成立一个文官改革协会，向本选区议员施加影响。会议要求各文官改革协会联合行动，用报刊、演讲和请愿等方式促使议会通过文官改革法案。会上还成立了全国文官改革联盟，选举柯蒂斯为联盟主席。改革协会和改革联盟的成立，为文官改革运动提供了组织机构和领导核心。
    文官改革组织成立后，文官改革者积极宣传鼓动改革。全国文官改革联盟主席柯蒂斯是著名演说家和文学家，也是政治论坛《哈泼斯周刊》主编。他知识渊博，思想深邃，富于鼓动性，是“美国知识分子领袖，文官改革运动的领导核心和坚强的道德鼓吹家”（21）。1878年9月，柯蒂斯在议会发表演讲，驳斥分赃政客对文官改革的歪曲。他说，文官改革不是要取消政党在民主社会的职能，而是要恢复政党应有的职能。“文官改革方案限制政党的专横权力，当然这不是要解散政党”（22）。这场文官改革运动的激进派领袖卡尔·舒尔茨，早年参加过1848年德国革命，移居美国后主要从事律师职业，也是圣路易斯《西方邮报》的股东和编辑。他曾在参议院发表长篇演讲，说关于文官改革，“我认为最重要的问题是怎样消除因猖獗的公职分赃所导致的美国政治堕落的根源。”（23）舒尔茨对格兰特政府的文官改革持怀疑态度，在1872年总统选举时参与领导格里利的自由共和党。他在担任海斯政府内政部长时，克服阻力，在抚恤金局和专利局恢复了1872年文官规则。文官改革运动的技术指导是行政学家伊顿。伊顿考察英国文官制度后，在1880年提交了一份研究报告——《大不列颠的文官制度：腐化与改革历程及其对美国政治的意义》，简称《伊顿报告》。报告介绍了美国文官制度改革和功绩制，指出了美国文官制度的核心是竞争和考试，阐述了采纳功绩制的益处：提高政府行政效率和文官的道德情操，鼓励人们勤学上进。他还驳斥了功绩制不适合美国的例外论。《伊顿报告》是美国文官改革运动后期的纲领性文件，它从理论和实践两个方面阐明了功绩制思想。
    詹克斯、舒尔茨、柯蒂斯和伊顿等文官改革运动的领袖人物是知识分子——自由职业者，美国文官改革运动前期的主要参加者也是知识分子，他们主要是编辑、记者、律师、教师、医生和牧师。这些知识分子以《民族周刊》、《北美评论》、《哈泼斯周刊》、《芝加哥论坛报》和《纽约时报》等报刊为阵地，形成一个全国性的知识分子群体。他们发挥其职业优势，在报刊讲坛鼓动改革，成为文官改革运动的领导者。工商业资产阶级在改革运动前只是赞同者而不是参与者。1880年纽约文官改革协会的45名执行委员中，38名职业可查，其中21名律师，9名编辑，5名牧师和3名教授，没有一个工商界人士（24）。1881年加菲尔德总统遇难后，有部分工商业资产阶级参加文官改革运动。1882年工商界人士占各文官改革协会会员的一半（25），成为文官改革运动的一支重要力量。工商业资产阶级参加文官改革是为了他们自身利益。分赃制下，求官未遂者刺杀总统，直接威胁美国政局的稳定；分赃制导致的行政效率低下直接影响他们的经济效益。因此，资产阶级支持这场能造就一支高效率常任文官队伍的文官改革运动。从各文官改革协会会员职业构成可以看出，工农群众几乎没有参加文官改革运动。原因在于工农群众为衣食住行奔走不息，无暇顾及文官改革。农民参加格兰其运动和绿背纸币党运动；工人参加全国劳工同盟和劳动骑士团，为他们的生存权利而斗争。
    资产阶级知识分子凭借他们烜赫的社会地位，良好的教育修养，便利的舆论讲坛，发起和领导了文官改革运动。领导文官改革运动的知识分子大多来自美国东北部的专门世家，他们的上流社会地位在经济上受到工业革命中崛起的新兴资产阶级的挑战，政治上又遇到政党组织的排挤。在分赃制下，“正直的单个公民必然被挤出政界”（26）。于是，知识分子对现实不满，要求改变现状。这是资产阶级知识分子倡导和领导文官制度改革的首要原因。其次，他们对分赃制造成的政治腐败道德沦丧极为忧虑，试图正本清源，铲除分赃制。柯蒂斯说，“认为公职是选举后分得的奖赏——犹如一场战斗后抢得的赃物——的观点，把民众的委托降低为政党赃物，使公职的任命依赖于私人关系而非得以证实的工作能力。这必然毁灭公共文官的自尊，损害政党在共和国的职能，因道德风尚沦丧而使民族品德下降。”（27）知识分子还认为工商业资产阶级终日为金钱利润而忙碌，整饰政纪，改革文官制度的使命自然落在他们肩上。帕顿证实，文官改革“是所有独立的有地位的自由职业者的任务”（28）。