华盛顿《五国海军条约》关于美、英、日三国在太平洋岛屿和领地的要塞维持现状，美国不得在菲律宾、关岛、萨摩亚及阿留申群岛修建海军基地和新的要塞的规定，对这个以基地为核心的太平洋战略是一个沉重打击。现在美国在太平洋上的战略形势已被进一步削弱，联合委员会必须重新修改他们的“橙色”计划。
    1923年5月23日，计划委员会提交给联合委员会一份“陆海军关于橙色形势的联合评价大纲”，其中特别指出“马尼拉湾是我们在西太平洋最有力的战略地点”，美国在西太平洋确立海军优势和取得对日本作战成功的重要条件之一，就是控制马尼拉湾[11]。这一对美国在太平洋基地的优先顺序方面的重大改变，获得了联合委员会的批准。他们认为，现在菲律宾群岛对美国具有重大的战略价值，它们为旨在保卫美国远东利益的陆海军军事行动提供了最适合的基地；国家的利益和军事的需要，要求菲律宾群岛在和平时期也尽可能强大有力[12]。
    在联合委员会的指示下，计划委员会开始制定新的“联合陆海军基本战争计划--橙色计划”，该计划于1924年8月由联合委员会和海军部批准，9月被陆军部批准[13]。它的基本思想是：第一，美国与日本的战争在性质上主要是海军针对孤立和骚扰日本的一场进攻性战争，其手段是控制日本的至关重要的海上交通线，以及发动进攻性的海空军行动去攻击它的海军部队并破坏它的经济生活。第二，在这场战争中，海军将担任主要角色，因此陆海军的首要任务是在西太平洋确立优势于日本的海军力量，为此必须确保马尼拉湾的基地直到舰队和陆军增援部队的到达。第三，陆军的重要任务是控制马尼拉湾[14]。
    但是这个“橙色”计划是更加不现实的，因为它完全超出了陆、海军的实际能力。对陆军来说，当时在菲律宾的卫戍部队不超过15000人，根据这个计划，在战争爆发时将把5000名军人从美国西海岸运送到菲律宾，这个数字超过当时陆军人数的1/3，根本不可能实行[15]。另外，华盛顿《五国海军条约》签字后，陆军部便立即停止实际防御菲律宾的所有措施，把运往菲律宾的物资改运到夏威夷，因此当时在菲律宾的设施也不足以供应这支远征军。对海军来说，这不仅要组成一支对日本占优势的战斗舰队，而且要从珍珠港出发，在中途没有基地的情况下穿过5千英里的浩瀚大洋，把增援部队送到菲律宾，这件事本身就难以想象；另外，不仅马尼拉湾的海军设施完全不足以供应这支舰队，就是在珍珠港的基地也只能对它提供部分服务。还必须指出的是，菲律宾距日本南部的海军基地不到1500英里，距台湾则只有这个距离的一半，从日本出发的远征军能在3天之内到达马尼拉。因此即使美国的舰队能在战争爆发后规定的几星期内到达菲律宾，但日本的国旗可能已经飘扬在马尼拉上空了。
    鉴于这个计划的种种缺陷，1926年计划人员们对它进行了修改。但是他们除了明确强调夏威夷的重要性之外，对增援部队能够直接航行到菲律宾这一颇值得怀疑的设想，却未做任何改变。联合委员会不满意这种修改，于当年11月要求做进一步的修改[16]。
    在修改“橙色”计划的过程中，计划人员们对太平洋战略原则的意见分歧日益明显。一部分人坚持以往计划的战略进攻观点，强调在西太平洋的进攻作为对日本施加足够压力以赢得战争胜利的唯一手段；另一部分人则强调战略防御，他们认为美国应当使西海岸和夏威夷成为“坚固的反对进攻的阵地”，美国大量的海军力量应当保持在夏威夷以东，同时依靠经济压力和袭击日本的贸易通道取得对日本的胜利；但他们承认这种战略将把菲律宾、关岛和萨摩亚暴露在日本的进攻之下，并将可能切断美国在太平洋上的贸易[17]。
    面对这种分歧，联合委员会选择了前者，1928年1月26日指示计划人员准备一个基于战略进攻理论的新计划[18]。
    同年4月，新计划得以完成。这个计划包括几个重要方面。第一，预料到美国与“橙色”的战争是一场没有事先警告的战争。第二，在这场战争中，海军的任务是获得并实行海上的控制；陆军的任务是对美国的领土提供防御，并支持海军的行动；陆海军的联合任务是对“橙色”的武装力量、军事基地和经济生活，特别是军事工业实行进攻性军事行动。第三，在战争爆发后，一支联合陆海军远征部队要尽快运动到西太平洋，并在这个地区夺取挺进中的舰队基地，同时在美国占领的整个区域内确保联络系统的安全。第四，菲律宾卫戍部队的主要任务是控制马尼拉湾的入口并尽可能长时间地控制马尼拉湾，马尼拉湾的防御应该得到加强。第五，规定在战争最初阶段征集的增援部队于30天内集中于夏威夷，并估计对克雷吉多尔的增援时间需要60-90天[19]。
    6月14日联合委员会批准了这个计划。尽管这个计划的非现实性显而易见，但是20年代相对和平的国际环境，使联合委员会仍然认为这个计划是令人满意的。
    三
    30年代初，美国面临的国际战略形势发生了巨大变化。1929-1933年的大萧条，1931-1933年日本侵略中国的远东危机，以及1933年纳粹党在德国的掌权，使美国突然面对一个混乱不安的世界，然而对美国利益的直接威胁显然仍来自于日本。
    在整个萧条时期，日本不仅独占了中国东北，而且加快了海军建设，还不顾条约限制，在太平洋上的托管岛屿修建军事基地[20]。与此同时，美国却由于经济危机的来临而不可能满足任何增加军费的要求。就陆军来说，1929年胡佛总统曾要求陆军部长提交一份对陆军的需要和将“重新考虑我们整个陆军计划”的方法的调查。根据这一指示，陆军总参谋部写了一份长达165页的报告提交总统，不幸秋天大萧条的来临使陆军要求增加开支的希望成为泡影[21]。实际上，到1933年6月，美国陆军已达到第一次世界大战以来的最低点，甚至低于1920年《国家防御法》规定的和平时期的士兵为280000人的标准，只有士兵122000人，仅占世界的第17位。尽管陆军总参谋部决定分三期动员国防力量以达到《国家防御法》的标准，但根据第二期动员计划要达到的165000人的规定，也不能立即实现[22]。海军的形势也不容乐观。从1929年到1932年，海军军费始终在3.5-3.7亿美元之间浮动，到1933年却降到3.5亿美元以下，1934年更降为不到3亿美元[23]。尽管由于日本的好战态度使罗斯福开始大力扩充海军，并于1933年6月从公共工程建筑专款中拨出2.38亿美元建造总计12万吨的32艘舰艇，但仍未使海军达到1922年和1930年分别于华盛顿和伦敦签订的两个海军限制条约规定的最高限额。
    鉴于上述情况，美国军方开始重新考虑太平洋战略问题，但允许菲律宾独立的运动在30年代获得国会越来越大的支持，使关于这一问题的研究更为复杂，并引发了对1928年“橙色”计划是否现实的激烈争论。
    华盛顿的计划人员强调，美国拥有菲律宾将是他们在与日本的战争中取得胜利的“不可缺少”的条件；如果美国从菲律宾撤退而不在远东留下一个基地，那么美国就将把它对亚洲事务和西太平洋的控制权交给日本和欧洲国家。因此他们坚持1928年的“橙色”计划的基本方面，要求驻菲律宾的卫戍部队完成该计划分配给他们的任务。但是驻菲律宾的陆海军司令官们认为，靠目前虚弱的卫戍部队就能抵抗强有力的日本进攻并能坚持到增援部队的到达的想法，不过是自欺欺人。驻克雷吉多尔卫戍部队司令、陆军准将S·D·恩比克在1933年4月19日给菲律宾部司令官、陆军少将E·E·布思的一份备忘录中写道：“依照橙色计划的规定把我们的舰队及早派到菲律宾水域去实行当前的橙色计划，这简直就是一个疯子的行动。”他指出，克雷吉多尔能坚持大约一年，因此一旦进行战争，能指望做的最好的事情就是卫戍部队能够安全撤退。布思同意恩比克的看法，他在随后给华盛顿的一封信中与后者一同建议：美国安排菲律宾中立，撤退驻扎在菲律宾和中国的军队，并把阿拉斯加-瓦胡岛-巴拿马-线作为美国和平时期在太平洋的战略前线[24]。1934年3月，新上任的驻菲律宾部队司令官、陆军少将弗兰克·帕克和美国亚洲舰队司令F·B·厄帕姆同样发现，在一旦与日本发生战争的情况下，他们不能完成橙色计划分配给他们的任务。他们在给海军作战部长和陆军参谋长的联合信件中指出，近来战争技术的进步，以及日本作为一个军事大国的“崛起”，加上空战和水面舰只的速度和力量的加倍增长，已经“使依靠可得到的兵力防御马尼拉湾和克雷吉多尔成为无效之事”。他们要求澄清国家对防御菲律宾的政策[25]。
    3月24日关于菲律宾独立的《泰丁斯-麦克达菲法案》被国会通过，以及同年12月29日日本单方面宣布废除1922年和1930年签订的两项海军协定的行动，使菲律宾是否应当得到防御和是否能够得到防御的争论更为激烈。于是陆军参谋长麦克阿瑟将军于1935年1月要求重新调整“橙色”计划以适应新的形势。该计划再次得到修改。
    但是这个新计划在陆军和驻菲卫戍部队的任务方面并没有什么改变，它与20年代的计划的明显区别，在于把要求舰队立即或尽快运动到西太平洋的规定，改变为舰队不断通过日本托管岛屿的渐进行动。该计划要求，舰队在向西挺进的过程中应当依次夺取马绍尔群岛和加罗林群岛；在这条道路上挺进的舰队，应当靠确保一直穿过中太平洋并最终到达菲律宾的交通线的安全来获得支持[26]。
    尽管该计划于5月9日获得了陆、海军部长的批准，但是由于制定了舰队的最初任务是占领托管岛屿中的重要阵地，这就必然延长舰队向西挺进的时间，也就必然增加菲律宾的卫戍部队控制马尼拉湾的时间长度，从而使新计划比以往的计划更不现实，因此分歧并未解决。与此同时，以1935年8月通过的《中立法》为标志的孤立主义情绪对军方的影响，以及10月意大利发动的侵略埃塞俄比亚的战争对和平的进一步破坏，加上希特勒日益加快的重整军备步伐，促使陆、海军部长于当年11月便要求联合委员会对美国的远东军事形势进行重新审查。于是1935年底到1936年初，在陆、海军的计划人员之间爆发了关于美国在远东和太平洋地区国家政策与目标的激烈争论。