随着时机成熟，苏维埃联邦国家的筹建正式启动。1922年8月10日，俄共（布）中央政治局建议中央组织局成立一个专门委员会，为预定10月召开的中央全会讨论建立联邦问题起草方案。8月11日，中央组织局成立了以斯大林为首的专门委员会，委员会成员有：莫洛托夫、奥尔忠尼启则、拉柯夫斯基、索柯里尼柯夫，还有各民族共和国的代表：阿加马利-奥格雷（阿塞拜疆）、米亚斯尼科夫（亚美尼亚）、姆季瓦尼（格鲁吉亚）、彼得罗夫斯基（乌克兰）、切尔维亚科夫（白俄罗斯）等。斯大林为委员会拟订了决议草案，题为《关于俄罗斯联邦和各独立共和国的相互关系》。这一方案的基本精神是：各独立的民族共和国以自治共和国的身份加入俄罗斯联邦，用扩大俄罗斯联邦的方式建立统一的多民族联邦国家，原俄罗斯联邦的中央机构将成为扩大后的联邦的中央机构，原各独立民族共和国的外交、外贸、军事、铁道和邮电等政府部门并入俄罗斯联邦的相应部门，所保留的其他一些重要部门（如财政、粮食、劳动和国民经济、保安机构等）也要服从俄罗斯联邦相应部门的指令。（注：该草案原文藏于苏共中央档案馆，1989年9月《苏共中央通报》首次公开发表，同时发表的还有1922年8月至10月间围绕俄罗斯联邦与各独立共和国的相互关系问题的其他文献资料，共22件档案。）这就是所谓“自治化”方案。该方案以秘密文件形式发给各共和国党中央讨论，讨论结果是：阿塞拜疆和亚美尼亚赞成，格鲁吉亚明确反对，白俄罗斯委婉反对，乌克兰因内部意见分歧而推迟表态（两个中亚共和国和不久即撤销的远东共和国当时未列入首批进入联邦的方案）。9月15日举行的格鲁吉亚共产党中央委员会会议作出决议：“认为根据斯大林同志的提纲所提出的以独立共和国自治形式实现联合为时过早。我们认为经济活动和总体政治的联合是必要的，但需要保留全部的独立属性”。从会议记录可以看出，尽管奥尔忠尼启则等俄共（布）中央和高加索局的代表列席会议施加压力，但表决时仍以绝对多数（仅1票反对）通过了决议。（注：该草案原文藏于苏共中央档案馆，1989年9月《苏共中央通报》首次公开发表，同时发表的还有1922年8月至10月间围绕俄罗斯联邦与各独立共和国的相互关系问题的其他文献资料，共22件档案。）显然，格鲁吉亚领导人的“民族主义倾向”并没有因为外高加索联邦的成立而被“烙铁”烫平，他们仍然顽强地抵制俄罗斯联邦对自己的吸收式联合，其实，这种倾向是当时各独立民族共和国普遍存在的社会情绪的反映，只不过格
    鲁吉亚的领导人比其他共和国的领导人更直接也更大胆地表达了这种情绪。
    斯大林的“自治化”方案受到抵制引起了病休中的列宁的关注（注：列宁从1921年底患病起处于半休状态，1922年4月手术后未能复原，5月25日有过一次中风，此后虽有好转，但只能在病休中处理党和国家事务，作为总书记的斯大林实际主持了党和国家的领导工作。）。9月22日，列宁向斯大林了解有关情况，斯大林于当天作了书面答复，在复信中斯大林指出：“二者必择其一：要么是真正的独立，……要么是苏维埃共和国真正地联合成一个经济整体，并将俄罗斯联邦的人民委员会、劳动与国防委员会和全俄中央执行委员会的权力正式扩展到独立共和国的人民委员会、中央执行委员会和经济委员会，也就是说，用语言、文化、司法、内务、农业以及其他这种含义上的真正的共和国内部自治取代虚假的独立。”他还强调了用“自治化”方式建立联邦是压制民族主义倾向的必要之举，“在四年国内战争期间，由于有外来干涉，我们在民族问题上表现出莫斯科的自由主义。并非出于我们的意愿，在共产党员中培养出了一些真正的、彻底的社会独立党人，他们要求在一切方面实现真正的独立，把俄共中央的干涉看作来自莫斯科的欺骗和虚伪。”尤其严重的是，“边疆年轻一代共产党人拒绝把独立游戏理解为游戏，他们对谈论独立的语言执著地信以为真，而且执著地要求我们把独立共和国宪法逐字逐句付诸实施。”因此，“如果我们此时此刻不力求把中央和边疆的相互关系的形式符合实际上的相互关系，即边疆基本上应该无条件服从中央，也就是说，如果我们此时此刻不用正式的（同时也是现实的）自治取代形式上的（虚假的）独立，那么一年后，苏维埃共和国的真正统一将是无比的困难”。（注：该草案原文藏于苏共中央档案馆，1989年9月《苏共中央通报》首次公开发表，同时发表的还有1922年8月至10月间围绕俄罗斯联邦与各独立共和国的相互关系问题的其他文献资料，共22件档案。）列宁接此信后没有立即表态。9月23日至24日，中央组织局专门委员会会议审议了“自治化”方案，经逐条表决，以多数票通过了略作修改的斯大林的方案文本。次日，组织局将会议材料送交列宁，同时发给中央委员会全体成员。9月26日，列宁在休养地哥尔克村约见斯大林，就联邦方案提出自己的不同看法。同日，列宁还通过加米涅夫致信全体政治局委员，明确宣布了自己的观点，列宁在信中指出：“重要的是，我们不去助长‘独立分子’，也不取消他们的独立性，而是再建一层新楼--平等的共和国联邦。”按照这个思路，斯大林的“自治化”方案显*
    然是不合适的，必须作原则性的修改，即把各国加入俄罗斯联邦改成俄罗斯联邦同其他共和国一起平等地组成“苏维埃共和国联盟”。（注：《列宁全集》中文第二版，第43卷，第213-215页。）斯大林虽然内心并不同意列宁的观点，但从策略的角度有保留地接受了列宁对方案的修改意见，9月27日，他致信列宁和政治局，同意将“自治”改为“联盟”，与此同时，他仍然十分强烈地表达了将俄罗斯联邦中央机构改组为联盟中央机构的意见，信中还用讽刺性的语言称列宁为“民族自由主义”。在第二天举行的政治局会议上，斯大林与加米涅夫互换便条进行交谈时更明确地表示反对列宁的观点，加米涅夫告诉斯大林：“伊里奇准备为捏卫独立而战。”斯大林回答：“我以为，反对伊里奇需要坚定性。如果两个格鲁吉亚孟什维克影响格鲁吉亚的共产党人，而后者影响伊里奇，试问，这就是其中的‘独立性’吗？”（注：该草案原文藏于苏共中央档案馆，1989年9月《苏共中央通报》首次公开发表，同时发表的还有1922年8月至10月间围绕俄罗斯联邦与各独立共和国的相互关系问题的其他文献资料，共22件档案。）话虽如此说，方案还是按列宁的意见作了修改，修改后的方案文本（即所谓“联盟”方案）由斯大林等人签署后分发给中央委员会全体成员，作为中央全会讨论的正式文本。该文本对原草案所作的具有实质性的修改是在第一条，新条文这样表述：“认为乌克兰、白俄罗斯、外高加索共和国联邦和俄罗斯联邦之间缔结关于联合成‘社会主义苏维埃共和国联盟’而同时为每一个共和国保留自由退出‘联盟’的权利的条约是必要的”（注：《列宁全集》中文第二版，第43卷，第533页。）。10月6日，俄共（布）中央全会通过了“联盟”方案。全会还决定，在此基础上制定联盟条约草案，并组成以斯大林为首的专门委员会进行准备。列宁没有出席全会，但给加米涅夫写了一张便条，表示“要同大俄罗斯沙文主义决一死战”，并提出“要绝对坚持在联盟中央执行委员会中由俄罗斯人、乌克兰人、格鲁吉亚人等等轮流担任主席”（注：《列宁全集》中文第二版，第43卷，第216页。）。