从世界古代文明发展的规律来看，最早的国家都是小国寡民的邦国。但这种邦国在历史舞台上开始露面时，并不是单个的。已经或即将进入文明的社会政治单位往往是一批，星罗棋布于每个古老的文明地区。因而，有了小国寡民的邦国，随之就有了邦国联盟。在埃及，传世的利比亚人调色板属格尔塞后期（前王朝），刻着代表七个邦国的图象，显然是七个邦国组成的邦国联盟之物；印度河流域的古邦国一开始就成批出现，而哈拉巴和摩亨佐达罗则分别成为有相当距离的两个中心，可能即是两个邦国联盟的所在地；苏美尔地区的邦国和邦国联盟或则在相近的时候产生，或则同时产生；在希腊，迈锡尼文明的一些特大城市，如迈锡尼，以及一些出土泥版文书特多的城市，如派罗斯，无疑都是邦国联盟的主邦（11）。尧舜的统治程序首为“以亲九族”，次为“平章百姓”，三为“协和万邦”，若谓“九族”与“百姓”分别指本邦的同族人和非同族人，则“万邦”就应指邦国联盟的加盟者。据此。我们说尧、舜也是邦国联盟的首领当是没有太大问题的。
    联盟首领同参盟各邦发生政治联系的渠道最初只能有两条，即要求各盟邦的统治者前来朝拜和自身离开首邦到外地去巡视。借朝拜和巡视之机，还可集全部或一方“诸侯”进行大会。如在苏美尔地区出现的尼普尔邦国联盟里，无论谁作联盟的首领，他都不仅要在本邦接待臣服者的造访，而且还要到尼普尔去为恩利尔建立神庙，到各地去为加盟者排解纠纷、竖立界碑等。联盟首领离开本邦去履行各项职责，非巡守而何？被中国古代的注家弄得繁琐不堪的巡守制度和殷见会同之类原也不过尔尔，它们实际上都是早期国家初期邦国联盟的首领用以控制盟邦的一种方式而已。如果以上分析不误，则《尧典》的整理者将巡守制度追溯到尧舜，恐怕也并非无据。作为数千年后的今人，我们似不便仅以此制在较晚的时候才被记录，就对其轻加怀疑和否定。
    二、巡守制度的内容
    正像巡守制度产生的原因并不神秘一样，最初巡守制度的内容也应能董理清楚。
    《孟子·万章上》载：万章曾问孟子，尧把舜“荐之于天，而天受之；暴之于民，而民受之”，这到底是怎样一种情形呢？孟子回答说：“使之主祭，而百神享之，是天受之；使之主事，而事治，百姓安之，是民受之也。”原来，古之王者的职责不外乎两个方面，即主祭和主事。在邦国中是如此，到外地去巡守也当如此。
    具体而言，巡守中的主祭、主事活动又可细分为如下几点。
    （一）柴。《尧典》曰：“岁二月，东巡守，至于岱宗，柴。”《礼记·王制》、《史记·五帝本纪》及《封禅书》略同。《尚书》伪孔传释柴为“燔柴祭天告至”，马融认为其办法是“祭时积柴，加牲其上而燔之”，郑玄注《王制》也说：“柴，祭天告至也。”因之，孙希旦《礼记集解》除肯定“燔柴祭天”说之外，还进一步发挥道：“王者之事天，犹子之事父母，不敢渎，也不敢旷也。”
    然而，天和天子都是周人观念。殷代虽有祭帝之举，却不直接对其奉献祭品。同时，殷人观念中的帝尚无固定的居所，并不一定是在天上（12）。这样，“燔柴祭天”或“祭天告至”的解释固然可谓合于“周制”，周以前情形如何，则又很难料定。我们初步认为，殷代巡守时柴祭的对象可能是所谓的方帝。
    武丁卜辞有以“方帝”与“勿方帝”对贞的辞例，可知“方”为动词，“方帝”与后世的方祀、方望相当，即各以其方向祭祀四方之帝。卜辞称东方为析，析乃主东方之神的专名，《尧典》的整理者虽已将其改为“厥民析”，但历史的形骸仍隐约可见。卜辞中的方帝是宁风宁雨时的求告对象，人们经常向它祈求丰年。祭方帝的办法主要是燎，即点燃束柴以祭，加于其上的牺牲有牛、羊、豕、犬和壳（13）。这与周人的柴祭共同之处极多，只是周代已将方祀固定在郊区进行，称为郊或禘，而巡守中的“柴”却专以天为祭祀对象了。王者通过祭方帝为一方盟邦祈福禳灾，恰是邦国联盟最高首领履行其主祭职责的重要表现。
    虞、夏两代材料缺乏，王者如何在巡守中同神沟通，并借以显示自己的威力，实在茫昧无稽。但有几条后人记录的传说或能为我们提供一点线索。一为《孟子·万章下》说：“舜尚见帝……迭为宾主。”次为《山海经·海内经》有“窃帝之息壤以堙洪水”的故事。其三是讲的孙子夏后开，见于《山海经·大荒西经》，曰：“赤水之南，流沙之西，有人珥两青蛇，乘两龙，名曰夏后开。开上三嫔于天，得九辩与九歌以下。”所谓九辩九歌，似是仪式上的礼乐，开的这套东西如其祖父的“息壤”一样，也是由他自己从帝那里取来的。上述诸王事迹的基本特征是他们都可以在生前亲身同帝接触，而不是死后才“宾于上帝”，并且他们能靠独具的魔力同帝周旋，试图借以改变自然或人事的进程。这很容易使人想到巫师的做法，也许最初邦国联盟首领确实不是通过诉诸神的权威，而是通过故弄玄虚的巫术仪式，来为对其深信不疑的盟邦人民谋求利益。夏后开登天的地方是“高两千仞”的“天穆之野”，《淮南子·地形训》说，在“昆仑之丘”上边，有“凉风之山，登之而不死”；“或上倍之”，则是“悬圃”，“登之乃灵，能使风雨”；又“或上倍之”，“乃维上天，登之乃神”。行巡守礼必于诸方名山，其本意是否就是要为巫师们的升天表演提供方便，也值得我们加以深思。
    巫术文化是古代世界十分盛行的文化现象。据《国语·楚语下》观射父语，中国上古曾经有过一个“民神杂糅”、“家为巫史”的时代，即人人都能通过一种神秘仪式同物体发生交感，以直接控制自然的进程，使之向利己的方面转化。后来，在尧舜以前，古帝颛顼“命南正重司天以属神，命火正黎司地以属民”，使“绝地天通”，从此，一个垄断巫术活动的巫师阶层便应运而生。当部落的福利被认为必须依赖于只有少数人才能举行的巫术仪式时，这些人就会上升到更有影响和声望的地位，并容易获取较多的权势和财富，其领袖人物则往往发展成最初的邦国之王或邦国联盟的最高王。《法言·重黎》篇曰：“姒氏治水土，而巫步多禹。”李轨注指出：世间“俗巫多效禹步”。有人认为，所谓“禹步”实际就是禹模仿鸟的动作，在实行巫术时所跳的巫舞（14）。这种解释是比较符合历史实际的。孔子说：“夏道尊命”，又云：“虞、夏之文不胜其质”（15）。“乔而野，朴而不文”的虞夏时代应该仍是一个巫风很盛的历史阶段，而虽遇“烈风雷雨弗迷”的舜、能以特殊的运作召役神灵的禹、舞着两条青蛇与帝国旋的启，都应兼具着王与巫师的两种身份。
    但是，随着时间的流逝，巫术的谬误终于被头脑精明的人们所认识，巫术也逐渐被宗教所代替。通过直接控制自然进程来谋取福利的企图，开始让位于一种间接的途径，即诉诸神的权威以达到同样的目的。“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后礼”（16），巫术文化向祭司文化的转化大约正发轫于殷商，而此后的王也由兼任大巫师变成了兼任最高祭司。不过，殷商祭祀的主要对象是祖先神和自然神，西周却有了完全人格化的天。《尧典》的整理者言及巡守之制时只用了一个柴字，后人据周制释为“祭天告至”，在无意中把周以前巡守活动的复杂内容掩盖了。