克里米亚战争之后，俄国财政一直不稳定。随着保护私有铁路资本体系的建立，国家在铁路建设和运营上的花费不断加大，公司欠国家的债务急剧增加。同时，铁路几乎都属于私有公司，政府没有完全控制铁路建设的权力。投机企业纷纷设立，贪污和盗用大宗国库款项的情况也随之出现。俄国铁路经营状况不佳，改革铁路势在必行。
    交通部、监察部和财政部都参与了这场改革。财政监督措施本是铁路改革的重要组成部分，然而围绕财政监督措施的研究成果并不多。①本文从考察国家监督私有铁路的经营管理与建设情况、财政部的努力和20世纪初部门间的博弈等几个角度入手，再现财政监督措施的准备和实施过程，以期更好地把握19世纪末、20世纪初俄国铁路改革的复杂性。
    一、监督私有铁路的经营管理(一)监督经营周转情况早在俄土战争之前，政府就有权检查公司的经营决算。但由于政府要检查近两年到六年间、甚至近十年间的报表，检查的进度非常缓慢。最终，检查委员会只是指出铁路业处于无序状态，报表中存在很多不准确之处。②1873年，监察部成立跨部门委员会。委员会由临时监督委员会主任Т·И·菲力波夫领导，交通部和财政部官员以及私有公司的代表组成。1878年4月，《关于政府监督私有铁路公司的经营周转情况条例》(后被称为《规则》)草案出台。草案要求成立监督委员会，在委员会内部成立铁路处和特别办公室。特别办公室由3名监察部人员、2名交通部人员和1名财政部人员组成。对于欠国家债务而又不能偿还的铁路，监察部有权审查和批准铁路公司的预算和年度报告，并对其财产和运营周转情况进行书面检查和实际检查。③1878年5月15日，草案呈送给财政大臣Н·Х·本格和交通大臣К·Н·波西耶特。К·Н·波西耶特严厉地批评草案。他声明，自己不同意将监督权集中在监察部手里、交通部对铁路预算的审查权应被取消，他赞成保留由跨部门委员会检查私有铁路经营周转情况的体系。④1878年7月，监察大臣Д·М·索尔斯基表示，他也不认同草案的内容。他在1878年年度报告中，向亚历山大二世汇报了重新制定草案的工作进度。沙皇令他征询国务会议成员Э·Т·巴拉诺夫的意见。⑤1879年10月12日，Э·Т·巴拉诺夫建议：划分监察部和交通部的职能，监察部负责审批公司的年度报告、监督会计的稽核工作，交通部负责审查预算、监督铁路的运营状况。⑥为了掌握主动权，交通大臣К·Н·波西耶特下令起草监督草案。草案的主要内容是：在《规则》获得批准前，在交通部铁路司内部成立临时监督委员会。委员会由交通部、监察部和财政部共同组成，负责检查1880年以前未经检查的私有公司的报表和预算。工作结束之后，委员会要按照新的规则检查1881年以后的财务报表。
    监察大臣Д·М·索尔斯基反对交通大臣К·Н·波西耶特的建议。⑦Д·М·索尔斯基征得亚历山大三世同意，颁布了1881年6月18日命令，作为“必须遵守的领导原则”。⑧Д·М·索尔斯基因此获得了改革凭证监督体系的机会。凭证监督体系产生于19世纪60年代，有关机构需依据原始文件检查并撰写报告。Д·М·索尔斯基则试图将事前监督(检查财政预算、协议、票据、支付单据、参与交易、采购等)和实际监督(检查库存现金、在接收和检查财产、材料时有监察机关代表在场，检查工作岗位等)结合起来。
    1881年6月28日，Д·М·索尔斯基将呈文连同《关于政府对私有铁路经营周转实行监督的规则》草案一并提交给大臣委员。他尖锐地批评了交通部的方案，指出“必须全面划分机构成员的监察业务范围”。最后，Д·М·索尔斯基形成了自己的意见：先在三个部门和Э·Т·巴拉诺夫委员会的代表参加的会议上讨论监察部的方案．然后提交至大臣委员会以备审查：由监察大臣从库尔斯克-哈里科夫-亚速铁路、波罗的海、顿涅茨克、罗左沃-谢瓦斯托波尔、里亚日斯克-维亚泽姆铁路和坦波夫-萨拉托夫等铁路中挑选1或2条线路，试验性地使用规则，监察大臣还有权向大臣委员会提出将这些规则应用于其它线路的申请；检查还要考虑监察部的意见，最后将意见汇总、提交给大臣委员会。⑨1881年8月23日，交通大臣К·Н·波西耶特强调，监察部官员所缺失的专业知识，将在监督过程中发挥重要作用；为了维护国家和铁路交通业的利益，交通部必须掌握监督权。但是大臣委员会却站在监察大臣Д·М·索尔斯基的一边。委员会决定将财政监督权交给监察部，而将包括技术监督在内的其它权力交给交通部。委员会还要求监察部同财政部、交通部的代表继续讨论草案。
    国务会议最终通过条例，条例内容包括：1884年，以监察部制定的《规则》为基础，试验性地对在波罗的海、罗左沃-塞瓦斯托波尔和莫斯科-布列斯特铁路公司的经营情况进行为期两年的检查；监察部、财政部和交通部的官员组成跨部门委员会，取代单独的检查委员会，在新规则生效之前按照原来的方式检查报表，但检查范围不包括上面提到的3个铁路公司。⑩6月12日，《会议决定》和《规则》的草案均通过大臣委员会的审批，第二天得到沙皇的批准。(11)《规则》提到：监察部监督铁路公司的周转和经营状况；建立有监察作用的铁路处，取代民用报表司的铁路事务处；建立单独的部门监察以上3条铁路公司。铁路处和地方机关的检查范围包括：铁路经营的预算和财务报表，董事会、行政管理部门和铁路各部门的公文处理情况，财务状况，供应情况与工作进展情况，货运和客运列车运营情况。同时，监察部还可以要求铁路行政部门提供相关信息和解释，追索由公司造成、却要国家承担的损失。1884年，罗左沃-塞瓦斯托波尔铁路的纯收入为25．5万卢布，到1888年则增加到237．1万卢布。莫斯科-布列斯特铁路1881-1884年间的年均纯收入为198．1万卢布。1885-1888年均收入为372．3万卢布。总的来说，直接监督增加了铁路运营的利润。
    1887年11月14日，在《规则》有效期结束前夕，监察大臣向大臣委员会建议，长期监督这3条铁路，并将监督检查的范围推广到其它6条铁路上。尽管交通部认为监督没有改善铁路运营的状况，但并未反对提案。财政大臣И·А·维什涅格拉德斯基不仅完全支持Д·М·索尔斯基的倡议，还建议将监督范围扩大到顿涅茨克、外高加索、迪纳堡-维捷布斯克铁路等9条新线路上。(12)结果，在实行监督的9条线路中．波罗的铁路纯收入仍和以前一样；剩下的铁路当中，除了里亚日斯克-维亚泽姆、莫尔尚-塞兹兰铁路，其余的纯收入均显著增加。(13)截至1891年，12条受监督的线路剩下8条，外高加索、莫尔尚-塞兹兰和里亚日斯克-维亚泽姆铁路均转为国有铁路，华沙-布朗伯格铁路与华沙-维也纳铁路合并，监督解除。