中日复交前，日本多数首相是“两个中国”论者，日本多届内阁奉行了“两个中国”政策，只是表现或明或暗、或露骨或隐晦而已。这一政策不仅阻碍了中日邦交正常化的早日实现，还深远影响了复交后中日关系的发展。而且，还是导致日本长期成为“台独”活动的大本营和日本右翼势力“分裂中国论”出笼的重要因素之一，不容忽视。然而，有关中日复交前日本政府的“两个中国”政策问题，不仅在欧美、日本学术界论著① 不多，而且我国学术界的相关论著也多属个案研究，② 即国内外学术界迄今尚无系统梳理从吉田茂到佐藤荣作五位日本首相及其内阁“两个中国”政策的专论问世，至于这一政策与当年“台独”势力坐大以及今天日本右翼势力“分裂中国论”的内在联系，更是无人问津。由此便缺乏对中日复交前日本政府一脉相承的“两个中国”政策的整体把握，也有碍于对当下台湾问题中的日本因素的政策源头及其来龙去脉的深刻认识。有鉴于此，本文试就中日复交前日本政府“两个中国”政策的演变及其影响进行系统考察。
    一、日本政府“两个中国”政策的酝酿与形成
    吉田茂内阁（1946年5月-1947年5月，1948年10月-1954年12月）在为战后日本制定“重经济、轻军备”和与美国结盟这一内政外交总路线的同时，还酝酿和铺设了“两个中国”对华政策轨道，影响至深至远。
    第二次世界大战结束初期，美、英驻日外交官就注意到，吉田茂这些人始终没有放弃对台湾的野心，认为台湾问题“最好的解决方策是迅速完全地将台湾返还给日本统治……次善方策是通过亲日的本省人建立‘独立’的政府，经过一定时期之后将台湾纳入日本的霸权统治之下”③。作为“迅速完全地将台湾返还给日本统治”这一首选“方策”，吉田首相曾多次授意松本重治等亲信向美、英驻日外交官征询建立“日台邦联”（union between Formosa and Japan）或“日台联合王国”（Japanese United Kingdom）的意见，④“反映出吉田帝国意识的新动向”⑤ 和重新染指台湾的企图。由于美、英两国对日本尚心有余悸，而且正在执行“亲蒋反共”政策的美国不附和日本的这一“构想”，吉田内阁直接恢复对台殖民统治的图谋宣告破产。于是，它退而求其次实施“次善方策”，一面默认廖文毅等“台独”分子在日本活动，⑥ 一面酝酿“两个中国”政策，图谋间接实现“将台湾纳入日本的霸权统治之下”之目的。
    吉田内阁酝酿和铺设“两个中国”对华政策轨道，首先从制造“台湾地位未定论”着手。1951年9月8日签署的《旧金山和约》第二条规定：“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求”⑦，至于其“归属”问题只字不提。该条款便成为吉田内阁制造“台湾地位未定论”和酝酿“两个中国”政策的“法理”依据，实际在为将来“重新染指”台湾创造“重新布置的机会”⑧。1951年12月24日，吉田内阁又屈从美国的压力抛出《吉田书简》，表示“日本政府无意与中国共产党政权缔结一个双边条约”，而“希望能够与‘中华民国国民政府’建立这种关系”，并宣称《日台和约》“将适用于现在或以后可能属于‘中华民国国民政府’管辖的全部领土”⑨。随后在日台“缔约”谈判中，台湾当局“外交部长”叶公超要求将“中华民国代表全中国”写进“和约”。而日方首席谈判代表河田烈始终坚持“限定承认”立场，最终在《日台和约》（1952年4月28日）“照会”中表述为：“本约各条款，关于‘中华民国’之一方应适用于现在在‘中华民国政府’控制下或将来在其控制下之全部领土。”⑩ 吉田茂本人称：“这个条约是与统治台湾、澎湖诸岛的国府间的条约，并未承认国府是代表全中国的政权。”(11) 吉田内阁一再强调《日台和约》是一个“限定承认”条约，“目的是希望最后与全中国维持条约关系”(12)，“不希望彻底使日本同中共政权的关系恶化”(13)；说穿了，就是企图先与台湾当局缔结一个所谓的“和约”，日后再与新中国政府签订另一个和约，实为制造“两个中国”预留回旋空间。而其这样做的最终目的，就是想充分利用处于分裂状态的两岸资源为日本经济复兴服务，进而重新染指台湾。吉田内阁酝酿的“两个中国”政策和确立的“政经分离”原则，成为中日复交前日本对华战略的基本思路，影响至为深远。正如台湾学者司马桑敦（本名王光逖）所言：日台“从缔结和约、断交乃至今天所谓保持文化、经济关系的地下外交，都一直是循着吉田茂的两个中国政策发展而来的。”(14)
    1954年12月，鸠山一郎上台组阁。鸠山内阁（1954年12月-1956年12月）曾积极致力于改善中日关系，甚至打算在任内一举实现日苏和中日邦交正常化。最后之所以仅实现了日苏关系正常化而中日复交延宕下来，主要源于其中日邦交正常化是以“两个中国”为前提的。其露骨的“两个中国”言行，一再暴露出不希望中国统一的心迹，标志着日本政府的“两个中国”政策正式形成。
    鸠山一郎与战后日本其他首相的显著不同之处在于，他唯恐世人不知自己在台湾问题上的真实立场，利用各种场合表明“两个中国”的想法。早在组阁前的1954年11月15日，鸠山就向媒体公开宣称：“中共、‘国府’都是独立国家，我打算分别与其缔结友好关系。”(15) 12月15日，鸠山首相在接受广播电台采访时又说：“‘蒋政权’和毛泽东政权都是卓越的独立国家的政权”(16)，因此日本与双方进行贸易理所当然。当并木芳雄议员在国会针对这一讲话提出质询时，外务省条约局长下田武三答称：“‘中华民国政府’在台湾有其领土和人民，并遂行其治权。大陆之中共政权亦有其领土和人民，亦遂行其治权。如果从通俗之观点来看，不妨认为是‘两个国家’……鸠山总理所说的所谓‘两个国家’，我认为并不矛盾。”(17) 1955年3月10日，鸠山首相直言不讳对合众国记者谈话时说：“‘两个中国’是这个问题现有最好的解决办法”。3月14日又向媒体宣称：“中共方面说，因为我先提出‘两个中国’，如果不清算与台湾的关系就不能谈判，这是不可想象的。”(18) 1956年3月15日，他在参议院回答议员质询时再次公然表示：“与周恩来会面旨在建议人民政府与‘国民政府’彼此相互承认”(19)，实欲通过中日直接接触说服新中国政府接受其“两个中国”方案。鸠山首相上述不厌其烦地表明其“两个中国”的立场，表明该内阁延伸和拓展了吉田政府铺设的“两个中国”政策轨道，因此遭到中国政府的强烈谴责。指出：“承认‘两个中国’的任何想法都是绝对不能赞成的”(20)，“抱着这种想法的人，表面上好像与吉田有所不同，其实他们走的仍然是吉田政府的老路。”(21)
    值得注意的是，鸠山内阁执政的20世纪50年代中期正是“台独”分子纷纷潜入日本并猖狂活动的时期，那么鸠山政府对在日“台独”活动究竟持何种态度，当有究明之必要。据日本外务省解密档案《关于台湾独立运动》（1963年）记载：“从1950年前后起，‘台湾独立’运动转移至本邦作为其活动据点。1956年建立‘台湾共和国临时政府’，廖文毅就任‘大总统’……‘台湾独立’运动一时活跃起来。……中国方面（指台湾当局--作者注）强烈要求严格取缔一切‘台湾独立’活动。实际上其实际活动水平很低，大概还称不上政治活动，在我国几乎不为人知，加之当时没有禁止外国人政治活动的特别法令，故政府只能依据一般国内法所允许的最大限度进行取缔。”(22) 这段文字表明：第一，当时台湾当局不但不允许“台独”分子在岛内立足，而且对移至日本的“台独”组织及其活动也绝不放任。第二，鸠山内阁对台湾当局取缔在日“台独”活动的要求给予了一定的配合，说明其“两个中国”政策主要以台湾当局为对象，“几乎不为人知”的能量和影响还小的“台独”势力，尚未进入其政策视线；另一方面，鸠山内阁执政期间以“台湾共和国临时政府”成立为标志的“‘台湾独立’运动一时活跃起来”，则又说明其奉行的以台湾当局为对象的“两个中国”政策，客观上为以日本为大本营的“台独”活动提供了宽松的政治空间。